Читать книгу Estado de Derecho y construcción de la paz. El caso Afgano - Javier Ruiz Arévalo - Страница 23

El concepto de Interacción Cívico Militar (Civil Militar Interaction) surge de la mano del de Enfoque Integral (Comprehensive Approach) con el ánimo de poner orden en este relativo caos110. El objetivo es lograr la suficiente unidad de propósito entre diferentes actores y culturas para permitir obtener el máximo provecho de las sinergias que tal coincidencia debe proporcionar111.

Parece haber un consenso general en que las operaciones de paz y estabilización serían más eficientes y eficaces y, por lo tanto, tendrían un impacto más significativo, si los diferentes actores estuvieran comprometidos con una estrategia común, sobre la base de un entendimiento compartido del problema, un acuerdo sobre la situación final deseada y un plan acordado para la ejecución y evaluación de dicha estrategia. La lógica enseña que cuanto mayor sea la coherencia alcanzada entre los diferentes componentes del sistema, más significativo, eficaz y sostenible será el impacto.

La falta de coherencia entre los diversos actores nacionales e internacionales ha acabado produciendo, con demasiada frecuencia, rivalidad interinstitucional, competencia por la financiación, duplicación de esfuerzos y des-economías de escala. Precisamente por ello, esta falta de coherencia es uno de los factores más citados a la hora de explicar la baja tasa de éxito y la escasa sostenibilidad de los logros de las operaciones internacionales de estabilización112. Para hacer frente a estas deficiencias, en un intento por mejorar la tasa de éxito de estas misiones, diversas agencias, gobiernos y organizaciones han desarrollado, de forma independiente, una serie de conceptos, modelos y herramientas destinadas a mejorar la coherencia global. Todas estas iniciativas tienen el mismo objetivo: lograr una mayor armonización y sincronización entre las actividades de todos los actores, en todas las fases: análisis, planificación, ejecución y evaluación.

La ONU ha desarrollado el que es posiblemente el sistema más sofisticado denominado inicialmente Misiones Integradas113. El concepto inicial, acuñado por Kofi Annan, consistía en un sistema de integración de los procesos de planeamiento y ejecución de las distintas agencias de la ONU, que debían integrarse en una sola estructura cuando se abordaran operaciones complejas. Posteriormente, Ban Ki Moon, introdujo la noción del Enfoque Integrado, que difiere del concepto anterior por no exigir la integración estructural, demasiado ambiciosa, aunque prevé que pueda producirse en determinados casos114.

La UE y la OTAN, por su parte, adoptaron el concepto de Enfoque Integral. En el primer caso, para coordinar los diferentes instrumentos de los que dispone para actuar en operaciones de estabilización, la UE ha establecido un proceso de coordinación cívico-militar, cuyo impacto ha sido limitado hasta ahora, ya que, aunque ha desarrollado una sofisticada capacidad de gestión de crisis que incluye las capacidades militares, policiales y civiles, estas capacidades no han sido aún desplegadas en una operación integrada115.

En el caso de la OTAN, la experiencia de Afganistán ha tenido mucho que ver con el desarrollo del concepto de enfoque integral. La implicación de la Alianza en Afganistán ha sido el reto más complejo al que se ha enfrentado la organización en sus más de seis décadas de existencia. Ya desde la conclusión de los primeros combates, se hizo evidente que la gestión del post-conflicto iba a ser más complicada que la propia ejecución de las operaciones militares necesarias para derrocar al régimen talibán. Fue en este contexto donde nació la iniciativa del Enfoque Integral (Comprehensive Approach) donde se está produciendo un debate mayor sobre su significado, alcance e implicaciones116.

El primer paso lo dio, en el año 2004, el Gobierno danés, que lanzó una reflexión en torno a la necesidad de integrar los esfuerzos civiles y militares necesarios para la resolución de un conflicto complejo como el de Afganistán117. En la primavera de 2006, con el apoyo de otros seis miembros de la OTAN (Canadá, Eslovaquia, Holanda, Hungría, Noruega y la República Checa), el gobierno danés hizo circular entre los miembros de la Alianza el documento Planeamiento y Acción, en el que se exponían los aspectos esenciales de la iniciativa. El apoyo de EEUU permitió convertir ese documento en una carta de intenciones, suscrita ya por ocho miembros de la OTAN, que por primera vez hacía referencia al Comprehensive Approach y que tuvo su entrada oficial en la agenda de la Alianza en la Cumbre de Riga de 2006118. En ella, los Jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN decidieron que, con carácter de urgencia, se desarrollara este concepto, de modo que incluyera tanto una guía política, como procedimientos de ejecución y que fuera de aplicación directa en los escenarios de Afganistán y Kosovo119. En 2009, en su primera declaración como Secretario General de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen declaraba: “necesitamos un enfoque integral, una interacción más estrecha entre nuestros esfuerzos militares y nuestros esfuerzos civiles de reconstrucción”120.

El Concepto Estratégico aprobado por la OTAN en 2010 da una especial relevancia a este concepto:

“Las lecciones aprendidas en las operaciones de la OTAN, particularmente en los Balcanes y Afganistán, dejan clara la necesidad de un enfoque integral, político, civil y militar, para una efectiva gestión de crisis. La Alianza abordará a otros actores internacionales antes, durante y después de la crisis, para fomentar un análisis, planeamiento y conducción colaborativos, que maximicen la coherencia y eficiencia del esfuerzo internacional en su conjunto”121.

Desde entonces, en el seno de la OTAN se ha realizado un esfuerzo notable por desarrollar este concepto y las capacidades necesarias para ponerlo en práctica. Este esfuerzo ha partido de la base de la necesidad de incorporar todas las capacidades civiles y militares en el planeamiento y la ejecución de operaciones de respuesta a crisis. El problema es que este esfuerzo desde el campo militar no se ha visto acompañado por uno paralelo desde las administraciones civiles, que han tendido a no dar prioridad a esta cuestión. Esta actitud acabó conduciendo a una cierta militarización de la política exterior, circunstancia que en algunos países ha producido una reacción desde la administración civil, encaminada a recuperar su control mediante una mayor implicación en las operaciones de estabilización. Fruto de esta reacción es la creación de estructuras inter-ministeriales de gestión de crisis en países como EEUU, Gran Bretaña o Canadá. Con ello se ha pretendido lograr abordar este tipo de operaciones desde un enfoque integral, a nivel nacional. Se trata de un primer paso necesario para poder llegar a una aplicación del concepto en el ámbito internacional122.