Читать книгу Estado de Derecho y construcción de la paz. El caso Afgano - Javier Ruiz Arévalo - Страница 22

La tendencia a la asunción de tareas ajenas al ámbito de la seguridad, entendida en sentido estricto, por las fuerzas militares, se confirmaría y se haría sistemática en el momento en que en Afganistán se decidió abrazar una estrategia de contrainsurgencia para acabar con un conflicto que iba demostrándose más complejo y persistente de lo anticipado. La evolución de los acontecimientos, sobre todo a partir de 2006, demostró que no bastaba con luchar contra los terroristas de Al Qaida y mejorar la situación económica del país para conseguir el apoyo de los afganos y el fin de la insurgencia.

La contrainsurgencia fue la respuesta al problema. Básicamente, se trataba de convertir a los afganos en el centro de las operaciones: ganar su apoyo pasaba a considerarse el único modo de imponerse a largo plazo a los insurgentes. Este nuevo enfoque centrado en buscar el apoyo de la población no haría sino acentuar el proceso de instrumentalización de la ayuda humanitaria. Según el Manual de Campaña de Contrainsurgencias del ejército de EEUU:

“una contrainsurgencia exitosa necesita menos fuerza y más elementos que persigan ganar consenso y gratitud […] el éxito de la contrainsurgencia se obtiene protegiendo a la población local y no a las fuerzas de contrainsurgencia, siendo algunas de las mejores armas de la contrainsurgencia aquellas que no tienen balas […]. Los programas sociales, políticos y económicos suelen ser más valiosos que las operaciones militares convencionales a la hora de abordar las causas de un conflicto y derrotar a la insurrección”88.

El general británico, veterano de Afganistán, Sir Rupert Smith, lo explicaba con mayor claridad en una entrevista publicada por la revista del Comité Internacional de la Cruz Roja:

“En nuestro nuevo paradigma, al que denomino guerra entre la gente, uno busca cambiar las intenciones o captar la voluntad del oponente y de la gente entre la que se pretende operar, para ganar en el choque de voluntades y así triunfar en la prueba de fuerza. La diferencia fundamental es que la fuerza militar ya no se usa para decidir la disputa política sino para crear una situación en la cual se alcance un resultado estratégico […]. En gran medida, el objetivo estratégico consiste en ganar las mentes y los corazones de la población. En otras palabras, no se trata de una actividad de apoyo al combate táctico. Es el fin en sí mismo. Por eso, que lleguemos cuando todo ha acabado para pintar una escuela o entregar pasta de dientes no sirve para nada si antes hemos destruido la escuela”89.

En lo que respecta a las estrategias específicas para obtener el apoyo de la población local, las estrategias de contrainsurgencia han recurrido con frecuencia a la estrategia de premios y castigos o a la de ganar corazones y mentes. En la primera, se emplea la fuerza militar para castigar, mien-tras que la asistencia y la ayuda financiera se utilizan para recompensar a quienes no apoyan a los insurgentes. La segunda estrategia se puede superponer con la de premios y castigos, aunque el foco está puesto, más que en premiar o castigar, en conquistar el apoyo y la de la población local, preferentemente sin recurrir a la fuerza. Una tercera estrategia, que puede aplicarse como complemento de las dos anteriores o por separado y que es particularmente útil en el contexto de un Estado fallido o que va camino a serlo, tiene como objetivo introducir el Estado de Derecho, desarrollar la capacidad de los mecanismos de la justicia nacional e implantar la buena gobernanza. Se trata de, en lugar de poner el foco en la insurrección, abordar las causas que han dado pie al conflicto. Desde el punto de vista humanitario, las estrategias más problemáticas son las dos primeras, en especial cuando se emplean la asistencia humanitaria y los programas de ayuda a corto plazo para ganarse el apoyo de la población local90. En cuanto a la tercera, supone que, por primera vez, el establecimiento del Estado de Derecho se considere como parte de una estrategia global para abordar el conflicto.

La Estrategia Shape, Clear, Hold And Build, seguida entre 2006 y 2014 en Afganistán, se basa en este principio: delimitar una zona; emplear medios militares para limpiarla de insurgentes; acometer acciones inmediatas encaminadas a garantizar la seguridad y ganar el apoyo de la población y, por último, abordar proyectos que garanticen la estabilidad a largo plazo. Para los responsables del diseño de esta estrategia, lo importante no es quién proporciona la asistencia, sino asegurar que los programas sociales, políticos y económicos propuestos se aplican de manera efectiva. En ausencia de las necesarias capacidades civiles, las fuerzas armadas se ocuparán de llenar ese vacío. Los estrategas de la contrainsurgencia consideran que los actores humanitarios desempeñan una función crucial en la esta secuencia de acciones, aunque no actúen bajo control militar, ni de los órganos civiles del gobierno91.

Garantizar la estabilidad a largo plazo puede implicar asumir responsabilidades en el gobierno de la población o, al menos, apoyar a las auto-ridades locales que deban hacerlo. En ausencia de otras organizaciones, puede corresponder a las fuerzas militares asumir esta responsabilidad. La combinación de estos dos factores puede conducir a que las fuerzas militares se vean involucradas en el establecimiento del Estado de Derecho en las zonas previamente limpiadas y ocupadas.

Este planteamiento produce una suerte de presión sobre los planificadores CIMIC para que traten de orientar las acciones de ayuda humanitaria y al desarrollo hacia la consecución de determinados objetivos operacionales92. Cuando se puede, se hace coordinando la actuación de las organizaciones civiles; cuando no es posible o conveniente, son las propias fuerzas militares las que ejecutan lo que ha acabado por denominarse Proyectos CIMIC (normalmente bajo la forma de Proyectos de Impacto Rápido). Es así como el CIMIC fue ampliando su campo de actuación: de ser un coordinador de actuaciones con los actores civiles, pasó poco a poco a convertirse en un órgano ejecutor en los campos de la ayuda humanitaria y al desarrollo93. Paulatinamente, fue asumiendo también cometidos en el campo del gobierno.

Por esta vía, la estrategia de contrainsurgencia aplicada en Afganistán puso en tela de juicio los principios fundamentales de la asistencia humanitaria en situaciones de conflicto94. Desde el principio, muchas ONG,s se opusieron tanto a la participación militar en este tipo de proyectos, como a los intentos de subordinar la acción humanitaria a estrategias políticas o militares más amplias95. Estas organizaciones alegaban que la participación militar en acciones de humanitarias supone una duplicación de sus propios esfuerzos y una amenaza para el personal de las ONG,s, al desdibujar las fronteras entre actores militares y civiles96.

En cuanto a la planificación conjunta, las mismas organizaciones reconocen la necesidad de coordinación y cooperación entre las fuerzas armadas y los actores humanitarios en las zonas de conflicto. Pero insisten en que esta coordinación no debería transformarse en apropiación y cooptación de la ayuda y las agencias humanitarias por las partes en el conflicto en su intento por imponer una estrategia militar. Para muchas organizaciones humanitarias, cualquier asociación –percibida o real– con las operaciones militares puede poner en riesgo la seguridad de su personal y la de la población civil. Por ello, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y otras organizaciones humanitarias se han opuesto a la estrategia de contrainsurgencia cuando ésta cercena la independencia y la imparcialidad de la asistencia y de los actores humanitarios. De hecho, se afirma que la seguridad de los trabajadores humanitarios puede correr grave peligro en conflictos armados no internacionales cuando se percibe que la ayuda prestada por los no combatientes responde al objetivo militar de alguna de las partes en el conflicto97.

En el informe del CICR de 2011 acerca de los desafíos contemporáneos al Derecho Internacional Humanitario se observa que, cuando las partes en conflictos armados consideran “las operaciones humanitarias como instrumentos de programas militares o políticos”, se hace difícil tener acceso a la población necesitada y “se menoscaba gravemente” la seguridad de los trabajadores humanitarios98. El director general del CICR también ha hecho hincapié en que “[l]a asistencia debe ser una prioridad y ha de prestarse según necesidades estrictamente humanitarias, y no sobre la base de objetivos políticos, militares o económicos”99. En la misma línea, Médicos Sin Fronteras cita como una de las razones del deterioro de la asistencia humanitaria independiente la “cooptación del sistema de ayuda” por la coalición militar internacional en Afganistán. Esta cooptación dificultó la distinción entre las tareas de asistencia humanitaria y las acciones militares100.

Pero, por muchas objeciones que se ponga a ello, en el marco de las operaciones de estabilización, tanto la ayuda humanitaria, como la ayuda al desarrollo, incluida la relacionada con el gobierno de la población civil, van a considerarse como esfuerzos integrantes de una única operación encaminada a estabilizar Estados fallidos o en vías de alcanzar esta condición; esfuerzos que debían estar planificados conjuntamente para contribuir al objetivo común101. En el caso de la ayuda al desarrollo, esta situación no es demasiado novedosa, pero la politización que se produce en la ayuda humanitaria sí que supone un cambio radical. Lo que se pretende es alinearla con los objetivos políticos y militares de la operación, abandonando la neutralidad e independencia que habían caracterizado hasta entonces su actuación102.

Como ya se ha señalado, esta situación ha producido una lógica reacción en el seno de la comunidad humanitaria. Los intentos de supeditar la actuación de las agencias humanitarias a planes más amplios, dentro de una estrategia general de estabilización, chocan con los principios de independencia, neutralidad e imparcialidad que deben informar la acción humanitaria103. La Cruz Roja Internacional especifica que: “Las medidas son humanitarias si cumplen con los principios de neutralidad, imparcialidad e independencia. Las medidas de ayuda que no lo hacen no son humanitarias, independientemente de sus buenas intenciones y su eficacia”104. La ejecución por unidades militares de actividades que pueden confundirse fácilmente con la asistencia humanitaria, destinadas a obtener el apoyo de las comunidades locales para facilitar las operaciones militares, no puede calificarse stricto sensu como ayuda humanitaria, ya que están guiadas por los criterios políticos que, en última instancia, guían la actuación militar105. Lo más relevante no es quién realiza la acción, sino quién decide dónde, cómo y con qué criterios actuar. Que una determinada acción sea ejecutada con medios militares, si forma parte de un programa de ayuda coordinado con las agencias humanitarias o las autoridades civiles responsables, no desvirtúa su carácter humanitario. Sí lo hace el hecho de que sea programada por el mando militar y con fines puramente militares106.

Por otra parte, tanto la participación de las agencias humanitarias en estrategias políticas, como la distribución de ayuda humanitaria directamente por fuerzas militares, suponen para los actores humanitarios un riesgo aún mayor: el de perder la aureola de independencia que, hasta esos momentos, había significado su mayor protección107. El empleo de medios militares en acciones de ayuda humanitaria en zonas de conflicto, ha acabado consiguiendo que se borren las líneas entre actores militares y humanitarios, de forma que se ha acabado por ver a estos últimos como partes en el conflicto, convirtiéndose así en objetivo de grupos terroristas e insurgentes108.

En definitiva, atendiendo a este proceso, cabe concluir que, entre la II.ª GM y el inicio de la intervención internacional en Afganistán, se han producido dos grandes cambios en cuanto a las relaciones entre las fuerzas militares y la población local en zonas de conflicto armado. En primer lugar, la atención a las necesidades de la población civil se ha ampliado sustancialmente y ha pasado a constituir uno de los elementos centrales de las operaciones, cuando no el principal. Ya no se trata sólo de garantizar sus necesidades básicas. El concepto de seguridad humana y la necesidad de ganar el apoyo de la población obligan a abordar proyectos de ayuda al desarrollo que, además, no se limitan al ámbito del desarrollo económico, sino que se extienden al establecimiento de un gobierno efectivo y la instauración del Estado de Derecho109. En segundo lugar, las fuerzas armadas han pasado a actuar en el marco de estrategias más amplias, que incluyen la intervención de otros actores civiles no subordinados al mando militar.

Esta nueva realidad exige el desarrollo de un marco conceptual que delimite las responsabilidades de cada actor implicado y las relaciones entre ellos. Este marco conceptual está delimitado por los conceptos emergentes e interrelacionados de Interacción Cívico-Militar y Enfoque integral, que se van a analizar en el apartado siguiente.