Читать книгу Estado de Derecho y construcción de la paz. El caso Afgano - Javier Ruiz Arévalo - Страница 24

En los últimos años hemos asistido a un número creciente de conflictos, seguidos por crisis humanitarias y procesos de estabilización o de State-building dirigidos o apoyados internacionalmente. No puede decirse que hayan sido siempre procesos exitosos. De hecho, al fin de las hostilidades ha seguido, normalmente, la reaparición de conflictos latentes, soterrados por el conflicto. Parte del problema reside en que, mientras a la fase de post-conflicto, inmediata al cese de las hostilidades, se le ha venido prestando una atención importante, la fase de consolidación que debe seguirle suele ser ignorada, no mereciendo un análisis detenido sobre la conveniencia de una implicación internacional y la forma que debe adoptar. La realidad es que la experiencia demuestra que, con frecuencia, esta fase se caracteriza por un aumento de la corrupción, la criminalidad y la inseguridad, factores que dificultan una verdadera estabilización, poniendo de manifiesto que entre la paz y la guerra hay un amplio abanico de situaciones intermedias y que la transición directa de una situación de conflicto a una de paz raramente se produce123.

Un conflicto no se origina normalmente por una sola causa, sino por un conjunto de causas que, conjugadas, logran desestabilizar un estado: la existencia de grupos armados que amenazan la seguridad interna; la falta de un gobierno legítimo y efectivo; la imposibilidad de cubrir las necesidades básicas de la población; o la falta de un consenso básico que mantenga la cohesión social. Todos ellos son factores que pueden desestabilizar un Estado y que están interrelacionados: la falta de un gobierno efectivo produce inseguridad; la inseguridad impide un desarrollo económico sostenido; la falta de desarrollo económico y social acaba generando inseguridad… Esta interrelación supone que, para estabilizar un Estado, se debe actuar simultáneamente sobre todos ellos124. No basta con una intervención militar que imponga una paz forzosa, es necesaria una inter-vención más amplia que actúe en las áreas de seguridad, gobierno y desarrollo económico, para poner fin a las causas del conflicto y llegar a una paz duradera125; y es preciso, sobre todo, un gobierno que sea reconocido como legítimo y capaz por sus conciudadanos y que logre articular un consenso básico sobre las reformas a realizar126. Ninguna organización está en condiciones de actuar por sí sola en todos estos campos, por lo que estabilizar un país requiere la intervención de un amplio conjunto de organizaciones: organizaciones internacionales, organizaciones gubernamentales, civiles y militares, organizaciones no gubernamentales. Aunque todos reconozcan su necesidad, la coordinación entre todos ellos sigue siendo una asignatura pendiente. Como lo es la necesidad de que sean las propias autoridades locales las que lideren el proceso, apoyadas, no conducidas, por la comunidad internacional127.

El Enfoque Integral viene a abordar un hecho indiscutible: para poner fin a un conflicto hay que atacar sus causas más profundas. No basta con desplegar una fuerza militar que separe a los bandos enfrentados y les imponga el cese de las hostilidades. Ni siquiera basta con forzarles a llegar a un acuerdo de paz, si éste no pone fin a las causas últimas del conflicto. Para lograr una paz duradera, o lo que es lo mismo, para estabilizar un país, es necesario identificar y solucionar los problemas que han originado el conflicto. Solo así podrá esperarse que la paz sea algo más que una tregua, que finalizará indefectiblemente en el momento en que las fuerzas que la han impuesto abandonen la zona. En términos prácticos, esto quiere decir que la seguridad requiere un enfoque integral: además de separar y desarmar a las partes enfrentadas, es necesario garantizar las necesidades básicas de la población, asegurar un gobierno legítimo, responsable y capaz de impulsar un desarrollo sostenible. El enfoque integrado de la seguridad es especialmente adecuado “para las llamadas operaciones de estabilización de Estados frágiles o fallidos como consecuencia de una crisis o conflicto. En dichas situaciones se actúa antes, durante y después de un conflicto con la finalidad de lograr un acuerdo político que conduzca a una situación de paz sostenible”128.

Ante la evidencia de que no existe ninguna organización capaz de abordar por sí sola todos esos problemas, el Enfoque Integral aboga por una amplia implicación de la comunidad internacional que permita abordarlos simultáneamente. No basta con una fuerza militar más o menos potente, es necesario que vaya acompañada por actores civiles (Organizaciones internacionales, estatales, ONG,s) que asuman la responsabilidad en los campos no puramente militares. En efecto, en palabras de Enseñat,

“Las operaciones de estabilización requieren una actuación integrada de los elementos civiles y militares. La visión de esa coordinación o integración ha ido variando con el tiempo, desde una clara separación entre las operaciones militares y civiles, normal-mente una a continuación de la otra (incluso distinguiendo entre prevención civil y militar de las crisis), a una visión de operaciones cívico-militares u ‘operaciones integradas’ en el que ambos componentes están presentes desde el inicio hasta el final de la operación, si bien la importancia relativa de uno y otro varía en función del desarrollo de la misma”129.

En este contexto, el concepto de Interacción Cívico-Militar (Civil-Military Interaction) surge para dar respuesta a una realidad incontestable: esta implicación de la comunidad internacional va a suponer que este tipo de misiones se afronten sin un mando único. El hecho de que haya una coincidencia en los objetivos generales de la intervención no impedirá que cada agencia actúe según su mandato, sus prioridades y su propia filosofía. Se trata, en cierto modo, de volver al viejo Consenso de los Balcanes, según el cual la fuerza militar proporciona un entorno seguro para que el resto de actores trabajen en los campos del desarrollo y la ayuda humanitaria; se trata de esfuerzos independientes, pero complementarios y que, sólo si son ejecutados de manera concertada, conducirán a la resolución del conflicto. Ante la falta de ese mando único, es necesario encontrar el modo de coordinar, en la medida de lo posible, los esfuerzos de todos los actores empeñados, pero sin pretender subordinar la actuación de otros actores a un determinado planeamiento.

Con el Enfoque Integral no se pretende incorporar a la estructura militar todas las capacidades necesarias, de modo que sea capaz de enfrentarse en solitario a una operación de estabilización130. No se trata de ser capaz de hacer más cosas solo, sino de ser capaz de aunar esfuerzos, sin desdibujar las fronteras entre unos y otros, maximizando las sinergias y minimizando las interferencias. Para el mando militar, esta situación implica la necesidad de relacionarse con un amplio grupo de actores, que trabajan en el mismo escenario, que empujan en la misma dirección, pero que no aceptan ser coordinados. La alternativa es sacrificar la cooperación para conseguir el control131. En efecto,

“La palabra clave en las actividades de estabilización es coordinación. De nada sirve un enfoque integral a la resolución del conflicto cuando no existe coordinación entre los diversos elementos actuantes. Esa coordinación debe ser entre las instituciones locales, regionales o estatales con las fuerzas militares internacionales, entre los distintos países que participan en este tipo de operaciones de estabilización, en los aspectos, políticos, diplomáticos, militares y económicos, entre las fuerzas militares y los actores civiles (IO, ONG,s, …)”132.

En el marco de la OTAN, el enfoque integral se concibe como un esfuerzo concertado entre actores de muy distinto origen. Por tanto, antes que hablar de “enfoque integral de la OTAN” sería más procedente tratar de “la contribución de la OTAN al enfoque integral de la comunidad internacional”, resaltando el principio básico de que la Alianza no pretende ser la pieza clave en la gestión de una crisis, sino un actor más que aporta capacidades específicas, posiblemente necesarias para la resolución de la misma133. La OTAN nunca se ha visto a sí misma como la protagonista del proceso. La distribución de papeles que la OTAN ha considerado siempre como más deseable reserva este papel a la ONU, como responsable y garante de la paz y seguridad internacionales, lo cual no implica que la OTAN no deba coordinar su actuación con la del resto de actores implicados134.

Lo cierto es que ni siquiera es posible pensar en un modo uniforme de relacionarse con todas las organizaciones presentes, que normalmente serán muchas y de naturaleza muy diversa. Pensando en el caso afgano: junto a organizaciones internacionales como la ONU, sus agencias (ACNUR, UNICEF, FAO,…), y misiones (UNAMA en el caso de Afganistán), hay otras organizaciones internacionales como la Agencia Internacional para las Migraciones, la Cruz Roja o el Banco Mundial; organizaciones regionales como la Unión Europea, la Organización de Cooperación de Shangai, la Liga de Estados Árabes o el Banco Asiático de Desarrollo; centenares de ONG,s globales, regionales y locales; y Estados vecinos, potencias globales o regionales; Estados que contribuyen de una u otra forma a la estabilización135. Ante tal variedad de interlocutores se hace necesario establecer relaciones flexibles, de igual a igual y respetando las esferas de actuación de cada uno. El primer paso es identificar el nivel de relación deseable con cada actor, ya que en algunos casos será conveniente una coordinación estrecha, mientras en otros bastará con un mínimo intercambio de información. En segundo lugar, se debe analizar la voluntad de relación de cada interlocutor, ya que cada uno tendrá su propia postura respecto a las relaciones a mantener con la fuerza militar136.

Una vez identificados los actores con los que se quiere y se puede mantener una relación de coordinación, se debe descubrir cómo hacerlo con cada uno de ellos. No cabe pensar en foros en los que todos estén representados y en los que se adopten decisiones en común. La realidad es que el mando militar deberá adaptarse a cada una de las organizaciones con las que quiera interactuar (del mismo modo que cada organización tendrá que adaptarse al modo militar de hacer las cosas), tratando de encontrar el mejor modo de hacerlo. Según la nueva doctrina OTAN para CIMIC, esta función “ayuda a la fuerza militar a alcanzar el objetivo final coordinando, sincronizando y armonizando las actividades militares con los actores civiles, ligando así las operaciones militares con los objetivos políticos”137.