Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 11

La evolución ideológica, económica y social, así como la creciente preocupación ambiental en la segunda mitad del siglo XX, encuentra en el concepto de sostenibilidad la construcción que aporta un enfoque de integración de las consideraciones ambientales y sociales en todas las actividades en el territorio. Y precisamente esto, unido a la influencia social y a la relevancia política del movimiento de ideas ecologistas, permitió que la ética de la sostenibilidad fuera recogida en distintos documentos de organismos internacionales tales como: la Carta de la Tierra de 2000; o el Manifiesto por la vida por una ética de la sustentabilidad, Sao Paulo, Brasil, 2002. Sería en la Declaración de Johannesburgo (2002) –Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible–, donde se plasma con mayor intensidad estos principios éticos y compromisos con el desarrollo sostenible. El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1991, que implicaba limitaciones ecológicas para un sistema económico más eficiente, completó la definición de desarrollo sostenible “el desarrollo sostenible implica la mejora de la calidad de vida dentro de los límites de los ecosistemas”.

Si tras la Segunda Guerra Mundial el compromiso se dio entre la economía capitalista y las ideas socialdemócratas en política social, alumbrando el Estado de Bienestar, el siglo XXI parece alumbrar un nuevo compromiso: entre desarrollo y conservación. Este compromiso resultaba necesario para hacer aceptables, para muchos ciudadanos y opiniones públicas de los países más desarrollados, tanto la globalización como la nueva sociedad en red que iba a ocupar el siglo XXI37. La traducción de este compromiso, con más o menos fortuna, se plasmará en políticas y acciones concretas que en algunos casos llevarán a cambios sociales profundos. Pensemos en la movilidad y el uso inteligente del automóvil; en la gestión y generación de los residuos que conduce a la economía circular; la gestión del agua, las energías renovables o la alimentación. Pero también lo es en la producción de normas que van a ir adoptado los Estados y que van a condicionar un importante número de actividades económicas. En nuestro caso la forma de asentarse en el territorio, constituyendo un Derecho ambiental, cada día más importante y presente. El Derecho al Medio Ambiente sano es hoy reconocido como un Derecho Humano de tercera generación. A partir de la década de los ochenta se incorporan nuevas reivindicaciones y demandas sociales de los Derechos Humanos, relativas a la calidad de vida, la paz o las nuevas tecnologías de la información. El principal valor de estos derechos ya no es la libertad individual o los derechos económicos, sociales y culturales propios del Estado de Bienestar –Estado social y democrático de Derecho– que se incorporan en la Declaración Universal de 1948, sino la solidaridad. Se trata de responder de forma colectiva a los nuevos retos del planeta exigiendo el respeto a una calidad de vida intergeneracional. Son derechos heterogéneos entre los que podemos situar el derecho al medio ambiente sano, al desarrollo sostenible o al acceso a una vivienda digna.

Será la Unión Europea38 donde quizás más se ha interiorizado, e incorporado, el concepto a sus Tratados, Directivas y documentos de su Derecho débil o soft law, en el bloque del Derecho ambiental. Los Tratados originarios no hacían referencia, o mención, al medio ambiente. Pero ya la preocupación ambiental se pone de manifiesto en 1972, en la Conferencia Internacional sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo, y la entonces CEE comienza a poner en su agenda el medio ambiente. Esta inicial preocupación va dando paso, en gran parte por la irrupción de la ética ambiental en lo social y político, al progresivo reconocimiento del derecho a disfrutar de un medioambiente adecuado. Incorporado a la tercera generación de derechos fundamentales de la persona, el mismo se traslada a los derechos positivos y jurisprudencias comunitarias y de los Estados miembros de forma intensa. Ello ha dado lugar a la integración de la variable ambiental en todas las políticas de la Unión Europea cuya primera manifestación, como título de políticas comunitarias, la encontramos en la aprobación del Acta Única Europea firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero de 198739. En ella se consagra la política ambiental europea como una de las más importantes de la Europa unida, introduciendo el Título VII, el dedicado al medio ambiente, en el que se hace referencia a este último como competencia compartida donde operará el principio de subsidiariedad. Estableciendo los principios que habrán de regir la acción ambiental –prevención, corrección y quien contamina paga– en la Unión. Este principio nuclear de la UE se verá fortalecido con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht (1992) que incorpora entre los objetivos generales de la Unión: la protección ambiental y el crecimiento sostenible –“un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente…” (art. 2)–40. El Tratado de Ámsterdam (2 de octubre de 1997) reforzó la idea de desarrollo sostenible al introducir el término en la nueva redacción del Preámbulo y del artículo 2 del Tratado de la Unión Europea41. Las Concusiones del Consejo de Gotemburgo de 15 y 16 de junio de 2001 crearon “Una estrategia para el desarrollo sostenible”. Hoy lo encontramos en el Preámbulo y artículo 3.3 y 3.5, y el art. 21, apartado 2, letras d) y f) del Tratado de la Unión Europea (TUE) –Lisboa, 13 de diciembre de 2007, versión consolidada DOUE 30.03.2010–42.

La Unión Europea utiliza y asume el término de desarrollo sostenible en base a la teoría de las tres sostenibilidades, y lleva informando acerca de las políticas económicas, sociales y ambientales desde finales del siglo pasado. En cualquier caso, si bien la Unión Europea carece de competencias sustantivas en materia de territorio, urbanismo y vivienda, hoy se puede concluir que existe un amplio consenso doctrinal43 por el que competencias sectoriales como la protección del medio ambiente (art. 11 y 192 TFUE) y el objetivo de cohesión territorial permiten al Consejo adoptar medidas que incidan directa e indirectamente en la “ordenación territorial” y en la “utilización del suelo”. Esta conclusión lleva a mantener que las citadas competencias son instrumento suficiente para crear un corpus normativo, o un Derecho ambiental europeo, con evidente incidencia y vis atractiva para la regulación nacional de la ordenación del territorio y el urbanismo en cuestiones tales como: la evaluación ambiental estratégica, la planificación hidrológica, las normas de protección de suelo y de los espacios naturales, la construcción sostenible y el rendimiento energético de los edificios44.

El concepto jurídico de desarrollo sostenible, hoy ya un valor jurídico45, verdadero principio general del derecho, invocable y aplicable por los Tribunales, consiste según Michel Decleris:

“a) la conservación y recuperación, cuando ésta sea necearía, del adecuado capital natural para promover una política cualitativa de desarrollo, y b) la inclusión de criterios medioambientales, culturales, sociales y económicos en la planificación e implementación de las decisiones sobre el desarrollo, tanto públicas como privadas”46.

El desarrollo sostenible se ha convertido en título habilitante para las actuaciones de las Administraciones públicas, que podrán decidir medidas relativas para su consecución en políticas y a campos tan variados –y para todos comunes y habituales– como los residuos; la ordenación del tráfico; la contaminación atmosférica, lumínica o acústica; las condiciones y normativas técnicas de edificación; las energías; las condiciones técnicas de los automóviles; el turismo y el transporte; los productos alimenticios, su producción y su distribución, y así hasta un casi infinito número de actividades cotidianas. M. Decleris llegó a individualizar los principios en lo que vino a llamar “derechos del desarrollo sostenible”, siendo, para él, el más importante la sostenibilidad47. Este principio implica un mundo sistémico en el que cada uno de sus elementos “ocupa el lugar correcto”. Para M. D. Sánchez Galera el liderazgo mundial de la UE en materia de cambio climático48 y su preocupación por producir un importante número de instrumentos normativos en este campo, así como estrategias entorno a la sostenibilidad, le ha llevado a definir un “modelo de gobernanza basado en el paradigma de la sostenibilidad ambiental y social…”.

Profundizar en la eficacia jurídica “operativa” del principio de desarrollo sostenible, y más concretamente en su perfil territorial y urbanístico –desarrollo urbano sostenible– será objeto de reflexión en capítulos posteriores, pero quede aquí que se pueden apreciar dos dimensiones49: el inspirador y el hermenéutico. El primero va desde la formulación de declaraciones o tratados internacionales; su recepción constitucional y legal al regular el territorio y el medio ambiente en general; servir de marco inspirador de políticas sectoriales; hasta la elaboración de instrumentos de ordenación urbanística local, proyectando una “fuerza material sobre foro o centro de decisión político-institucional respectivo”. Como veremos eso ha sido así, y se ha reforzado en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico estatal y autonómico desde 2007, pero también desde otras legislaciones sectoriales, y en la práctica urbanística con la aprobación de planes generales que, al menos, sitúan en principio de desarrollo sostenible como idea de referencia sobre la que se construye el plan en sustitución de otros fines que regían los planes de décadas anteriores. En el ámbito urbanístico, como expondré, el principio de desarrollo sostenible ha adquirido una fuerza inspiradora “de primer orden”50, con suficiente peso para que las normas, pero sobre todo los planes y programas que se elaboren y aprueben deban responder a un determinado modelo de desarrollo urbano que debe ser sostenible, o al menos hasta la fecha debe denominarse como tal, –a mi juicio no basta solo con su invocación sino que sus determinaciones y propuestas deberán responder realmente a ese principio– y no solo en cuanto a su contenido sino también en cuanto a su carácter procedimental.

Más allá de la Unión Europea, lo que ha convertido el concepto de desarrollo sostenible en referente mundial, –en ocasiones en una expresión icónica vacía de contenido por repetida e inconcreta–, son las Conferencias de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible. La primera, Río 1992 (Declaración de Naciones Unidas sobre el Medioambiente y el Desarrollo) supone que la protección del medioambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo. A su vez supone el inicio de la utilización de distintas técnicas como la evaluación de los impactos ambientales de las políticas, planes y programas o la interiorización de costes ambientales, comprometiéndose los estados a reducir las modalidades de producción y consumo insostenible. La Declaración incorpora –Principio tercero– el desarrollo sostenible como forma de ejercer el derecho al desarrollo, “en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”. Hoy podemos afirmar que Río 1992 era una buena declaración, pero poco, o nada, realista y efectiva al margen del hecho de que lograra ir generando una conciencia en esa época todavía minoritaria.

La Cumbre de Johannesburgo, Cumbre sobre Desarrollo Sostenible Río+10, (2002), formula su declaración política con los tres pilares de la sostenibilidad, interdependientes y sinérgicos (desarrollo económico, desarrollo social y protección medioambiental), en la línea de profundizar en la interpretación del Informe Brundtland, insistiendo y reiterando los principios que se venían utilizando desde Río 1992.

En la conferencia Río+20, Río de Janeiro, 2012, (Resolución de la Asamblea General de 27 de julio de 2012 66/288. El futuro que queremos) será donde se comienzan a sentar las bases de una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible, de los principios de conferencias anteriores y de los Objetivo de Desarrollo del Milenio de 2010. La progresiva socialización e interiorización por las opiniones públicas nacionales de la problemática ambiental más grave para el planeta, el cambio climático, ha contribuido a avances significativos en el compromiso de los gobiernos. Así se reafirma el marco institucional de las tres dimensiones del desarrollo sostenible y la gobernanza ambiental internacional fortaleciendo el funcionamiento del PNUMA. Pero también en Río+20 encontramos que el problema de las ciudades se considera como un factor esencial de la sostenibilidad futura, y el calentamiento global, un riesgo muy importante por su incidencia, de tal modo que todo esto debe abordarse de forma integral desde la planificación, la gestión del suelo y desde el urbanismo. Por ello hace una referencia muy importante a las “Ciudades y asentamientos humanos sostenibles” con ideas y principios que deberían conformar un modelo de desarrollo urbano sostenible para el futuro. Desde un enfoque holístico, este modelo debería priorizar la vivienda asequible y la renovación urbana, así como la mejora de la calidad de vida de los barrios marginales o de infravivienda espontánea, pero siempre reconociendo la necesidad de conservar el patrimonio natural y cultural revitalizando los distritos históricos y lo centros de las ciudades. De hecho, este es en las primeras décadas del siglo XXI el gran problema de muchas ciudades en países emergentes o en proceso de desarrollo y crecimiento tanto en Asia como en Latinoamérica o en África.

La Asamblea General de Naciones Unidas de 25 de septiembre de 2015 aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible51, compuesta de 17 Objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y 169 metas que deberán estimular durante los próximos años la acción de los gobiernos. La nueva agenda reconoce que “la gestión y el desarrollo sostenible del medio urbano son fundamentales para la calidad de vida de nuestros pueblos”, lo que requiere un esfuerzo para minimizar el impacto de la ciudad en el sistema climático mundial. La Asamblea General hizo suya el 23 de diciembre de 2016 la “Nueva Agenda Urbana” (Hábitat III, Quito). Este importante documento incorpora el Objetivo 11 referido al logro que las ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Como dice A. MENÉNDEZ REXACH este documento “abusa del empleo de términos que corren el riesgo de desgastarse y vaciarse (sostenibilidad, resiliencia, gobernanza, inclusividad, etc.), pero, más allá de las palabras, define unos objetivos claros, que deben concretarse en cada país en función de las circunstancias”. La Unión Europea en la Comunicación de 2016 “Próximas etapas para un futuro europeo sostenible” recuerda el papel protagonista de Europa en la Agenda 2030 y refuerza su compromiso con la misma. La Agenda Urbana Europea fue promovida por el Pacto de Ámsterdam suscrito en mayo 2016 por los ministros responsables de las políticas urbanas.

El objetivo número 11 cita para los asentamientos humanos cuatro términos: inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles52. La idea de inclusión urbana consiste en logar ciudades que proporcione a toda la población, y no solo a los que más tienen, servicios asequibles (vivienda, agua, electricidad, saneamiento…) a la vez que posibilita en la ciudad la igualdad de derechos de acceso a las dotaciones básicas (educación, salud, cultura, ocio…) y al desarrollo económico (empleo). La seguridad urbana es un concepto complementario al de inclusión social, que no puede ir ligado exclusivamente a la riqueza, la segregación y la tecnología. Si las condiciones de respeto a la vida no se garantizan en la ciudad la misma no será inclusiva, pues solo quien puede pagar esa seguridad podrá disfrutar de una vida segura que no será en el espacio público colectivo. La resiliencia “es aquella que anticipa los posibles impactos y, por tanto, puede mantener y restablecer los servicios básicos durante y después del fenómeno que haya producido el perjuicio…”53. Por último, la ciudad sostenible será la que garantice a sus habitantes, presentes y futuros, una calidad de vida plena sin poner en riego esa misma calidad de vida en el futuro. F. GARCÍA-MORENO RODRíGUEZ (2020:62-78) define la ciudad sostenible que a su juicio debe cumplir cinco requisitos y que sintetiza en un decálogo. Tres son los factores esenciales para logar la sostenibilidad urbana: compacidad, densidad, y complejidad54.