Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 13

Hoy es un lugar común que la crítica al modelo de desarrollo urbano expansivo del siglo pasado68 ha concluido con un nuevo paradigma del modelo o sistema urbanístico español, donde la idea de desarrollo sostenible es la nueva clave de bóveda de nuestro urbanismo. La ordenación del espacio y del territorio se ha convertido en pieza clave para la sostenibilidad. La densidad o la dispersión como forma de ocupación del suelo, es parte de una estrategia a favor del desarrollo sostenible a escala comunitaria y nacional69. Como posteriormente desarrollaré, los documentos comunitarios que constituyen el soft law suponen un completo, asumido socialmente y cada día más consistente, corpus de directrices y estrategias para el desarrollo del territorio de forma integrada, en la que confluyen distintas y diversas políticas. Esta estrategia conduce a una novedosa forma de entender la relación campo-ciudad, así como ofrece otra mirada sobre el suelo. Éste ya no será un recurso principalmente económico, sino un recurso natural no renovable, y por tanto valioso en sí mismo y no por la ocupación de este y por lo que sobre el mismo se pueda producir, siendo el “mejor y mayor uso” posible la urbanización, su trasformación en suelo urbanizado para edificar sobre el mismo. Por ello hemos transitado de una concepción de extensión de la ciudad hacia el campo, la naturaleza y un paisajismo romántico, –ciudad jardín de E. Howard o la ciudad pequeña rodeada de zona verde de J. Ruskin de comienzos del siglo XX– a un ecologismo urbano que entiende que la única opción posible es una ciudad más urbana, densa, diversa y verde. Se trata de superar la urbanización como modelo y volver al urbanismo como forma de construir la ciudad, entendida como espacio social en el que se ejerce y desarrolla una nueva ciudadanía y urbanidad70. Este realidad, –como bien señala L. PAREJO ALFONSO (2014:146) en referencia a D. Harvey y S. Sassen– no es ajena al modelo económico de libre marcado. La acumulación de capital, la urbanización y la propia ciudad están íntimamente unidas desde la Edad Media, pero será con la ciudad industrial donde “el sistema económico imprime su lógica específica al proceso urbano”71. Se convertirá en un modo de organización humana en el espacio y el tiempo.

La Comisión Europea (COM, 2004)72 en la importante Comunicación: “Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano”, establece con toda claridad y rotundidad por qué el urbanismo sostenible debe ser una prioridad para los Estados miembros (apartado 2.4.1). El uso del suelo se ha convertido en el principal factor que configura el carácter y modelo de la ciudad, así como la calidad de vida que la misma va a proporcionar. De ahí que sea esencial para el futuro de la ciudad determinar cómo se produce la expansión de las zonas urbanas, además de su relación con el territorio y su sostenibilidad. Como desarrollaré en el capítulo Tercero, ya desde el Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 la legislación urbanística positiva muestra una conexión o relación entre planificación urbanística y protección del medio ambiente [art. 12.1 d)]73. A juicio de la Comisión:

“Las decisiones en materia de urbanismo deben dirigirse a proteger la identidad de la ciudad, su patrimonio cultural, la disposición tradicional de sus calles, las zonas verdes y la biodiversidad. Una mala utilización del suelo crea zonas urbanas poco atractivas para vivir y produce formas de asentamiento no sostenibles” (COM, 2004: 27).

La Comisión alerta de la expansión urbana como problema grave de segregación social, destrucción del tejido comercial, abandono de usos productivos, la dependencia excesiva del automóvil y el colapso de la movilidad. Todo ello conlleva costes sociales, económicos y medioambientales para los municipios. Y como estrategia para revertir su certero diagnóstico propone una vez más “crear zonas urbanas compactas, de alta densidad y utilización mixta…” (COM, 2004, 28). Así entre las acciones propuestas para la futura estrategia temática: “Urbanismo sostenible”, se hace referencia a la planificación urbanística que deberá conseguir modelos de “asentamiento urbano sostenible” y que tengan en cuenta los riesgos medioambientales. De mismo modo se propone incentivar el aprovechamiento de instalaciones industriales abandonadas en la ciudad y de los edificios vacíos como alternativa a la ocupación de terrenos vírgenes; evaluar las consecuencias del cambio climático en las ciudades, rechazando proyectos urbanísticos inadecuados; y “fijar densidades mínimas para zonas residenciales, que permitan fomentar una mayor densificación y frenar la expansión urbana” (COM, 2004:32)74.

Como podemos ver, algunas de las características de este urbanismo denominado sostenible es que entiende el suelo como un recurso valioso y escaso que debe utilizarse de manera eficiente, reutilizando espacios no edificados, infra edificados y edificaciones vacías en vez de construir en terrenos ahora rústicos, evitando así la expansión innecesaria. Me parece muy relevante la idea de fijar densidades mínimas, y no como hasta la fecha en que el planeamiento, y algunas leyes urbanísticas, parecían solo preocupados por establecer densidades máximas de ocupación residencial del suelo. Subyace en ello la idea que a mayor densidad menor calidad de vida, mayor beneficio empresarial y de los propietarios, en un falso entendimiento de que así se combatía la especulación del suelo. Nada más alejado de la realidad, como se ha demostrado en los últimos años del siglo XX. La menor densidad no hace que se evite la especulación, ni que se limite el precio de la vivienda, ni mucho menos se logra una ciudad mejor y más habitable. De ahí que el efecto de esta idea sea conocido y criticado por la Comisión en 2004: ciudades dispersas, insostenibles y segmentadas que consumen recursos de forma desproporcionada y se convierten en agentes activos del cambio climático. La situación de las décadas precedentes en cuanto al modelo de desarrollo urbano y territorial se caracteriza por tensiones importantes75 como expondré a lo largo del presente trabajo. La historia de la ciudad y del urbanismo, también en nuestro país, es fruto de esa tensión o dialéctica entre la trasformación del suelo mediante su urbanización, como parte de la necesidad de construir; y de la construcción de un modelo urbano planificado, compatible con los valores naturales y sociales, que cree ciudad y ciudadanía. Pero en la actualidad parece caber poca, o ninguna discusión, sobre los riesgos de un modelo de desarrollo irrespetuoso y agresivo con el medio ambiente, es decir no sostenible. Por ello la “vuelta a un modelo de ciudad concentrada…”76 –“priorización por la conservación y mejora (especialmente en eficiencia energética) de la ciudad existente”– ha sido entendida como una necesidad por los países de la Unión Europea, y también por España. La crisis sanitaria producida en 2020 por la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19), ocasionada por el virus SARS-CoV-2, ha reabierto cierto debate sobre la densidad urbana, pues determinados barrios con mayor densidad son lugares en los que la enfermedad se ha propagado de forma más rápida y virulenta. En el capítulo VI expondré con mayor detalle los argumentos empleados y mi opinión al respecto, pero ya adelanto que no considero razonable cuestionar la densidad como factor de sostenibilidad urbana, pues la densidad debe ir acompañada de otras medidas –movilidad sostenible, mejora del espacio urbano, mejora de la edificación y condiciones de habitabilidad, etcétera– que hagan compatible salud y sostenibilidad.

Para la citada Comunicación (2004) el urbanismo sostenible se debe integrar con la gestión urbana sostenible de los distintos elementos que actúan en la ciudad (agua, residuos, aire o energía), la gestión medioambiental y de la propia gestión administrativa en la esfera local. Para ello será esencial implantar una cultura de la participación y la trasparencia en la gestión y toma de decisiones. Otra prioridad de los nuevos proyectos de transformación del territorio es el transporte sostenible, por lo que deberán tener asegurada la accesibilidad mediante transportes públicos y ser respetuosos con el medioambiente, así como aplicar estrategias de ahorro de recursos energéticos tanto en la edificación como en la movilidad77. Por último, la Comisión sitúa como otra prioridad la construcción sostenible, tanto por la calidad del entorno urbano, como por los efectos que sobre la salud y sobre el consumo de energía tiene una mala calidad de la edificación, pues solo la mejora del “aislamiento a los edificios antiguos significaría reducir las emisiones de CO2 de los edificios, así como los costes de energía correspondientes, hasta un 42 %” (COM, 2004:22).

Documentos como el citado: Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano (COM, 2004), van dibujando los contornos precisos de lo que va a ser un modelo europeo de urbanismo al que España se sumará en 2007. Es cierto que ya algunas legislaciones autonómicas habían interiorizado este modelo y que para ellas significaba una alternativa, más acorde con la conciencia medioambiental, al modelo de desarrollo expansivo que suponía un gran consumo y transformación de suelo. O a su variante más ecléctica, que propugnaba la conservación y recuperación de lo construido, pero favorecía el desarrollo extensivo en suelos rurales. En cualquier caso, la principal preocupación de la Comisión Europea no era el modelo constructivo, la zonificación, la calidad urbana o las densidades edificatorias, cuestiones que considera del ámbito de decisión nacional, sino, sobre todo, el constante incremento –abusivo, injustificado e innecesario en muchos casos– de la ocupación y transformación de suelo rural con apreciables valores naturales, agrícolas, forestales o paisajísticos. Y del mismo modo, otra gran preocupación era la tendencia, que en algún momento parecía imparable, por favorecer un nuevo modelo de ciudad (difusa o dispersa) con consecuencias muy negativas en aspectos tales como: el consumo de energías y en el aumento de emisiones por la necesidad de desplazamiento motorizados; las actividades tradicionales de la ciudad como el comercio o la posibilidad de disfrute democrático de la ciudad; y de que esta cumpla una función de integración social78. Europa ha mostrado una importante preocupación, como expondré en las páginas siguientes, por la ciudad y el medio urbano y rural, lo que la he llevado a dotarse de una estrategia basada en cuatro ejes: gestión de las ciudades, los trasportes la movilidad, la construcción y el urbanismo sostenible79. Una de las cuestiones más importantes de esta estrategia es la consideración de la regeneración y renovación urbana como elemento esencial de las políticas comunitarias y nacionales sobre el territorio; y qué entiende cada país por regeneración urbana. En definitiva, si se prioriza la actuación sobre “lo construido” o se sigue apostando por el desarrollo expansivo mediante la transformación de suelo. Si bien la Unión Europea no ha titubeado, a mi juicio en esta cuestión –Carta de Leipzig, 2007 y Declaración de Toledo, 2010–, los distintos países de la Unión han sido más o menos receptivos a la idea de priorización de la regeneración urbana frente a la expansión80.

En nuestro país esta preocupación, y la asunción de un urbanismo ciudadano y una priorización de la regeneración urbana coincidió con los años finales de un fortísimo desarrollo urbanístico y edificatorio y con una gran presión sobre el territorio y el suelo no urbanizable. Los datos demuestran, sin lugar a duda, que la preocupación de la Comisión Europea en el caso de España estaba más que justificada. Así el trabajo del Observatorio de la Sostenibilidad de España81 nos muestra como la ocupación del suelo –la superficie artificial construida– se había duplicado en España desde 1987 a 2011 (considerando estos datos igualmente válidos para 2016)82. El incremento de más de un 100 % del suelo urbanizado en 25 años nos indica que en España se ha urbanizado tanto suelo en esos años como en los 2.000 anteriores, mientras que la población en este periodo (1987–2011) se incrementó solo un 18 %. A juicio del Observatorio las razones de este incremento serían esencialmente dos. De una parte, el cambio de un modelo de crecimiento en vertical por un crecimiento en horizontal, mediante la proliferación repetitiva por todo el territorio de la vivienda unifamiliar de baja densidad. Y, de otra, por la apuesta por un modelo de crecimiento económico basado en actividades consumidoras, y transformadoras, de mucho recurso suelo y mucha necesidad de movilidad motorizada: la construcción, el turismo o el transporte83. Y sus conclusiones no pueden ser más realistas y demoledoras desde una conciencia ambiental y sostenible: el crecimiento español en los años del “milagro económico” se produce, entre otras razones, a coste de la destrucción de territorio y de una degradación de los valores naturales del mismo84.

Para revertir esta situación producida por un sistema urbanístico que resultaba difícilmente compatible con los principios de la sostenibilidad85, se hacía necesaria una reforma legislativa en profundidad. Su objetivo sería introducir en nuestro ordenamiento un nuevo paradigma del urbanismo español, que trajera consigo nuevas prácticas en relación con el territorio por parte de todos los agentes sociales, económicos y políticos implicados en la producción de la ciudad. Por ello el legislador estatal de 2007 entendió que debía convertir los principios, conclusiones y/o recomendaciones de distintos documentos elaborados por Conferencias Internacionales, Organismos No gubernamentales, ONU-Hábitat, y por la Comisión Europea y Conferencias de Ministros de la Unión, en norma legal que diera un nuevo enfoque al Derecho urbanístico. Este nuevo sistema urbanístico para el siglo XXI tendría en cuenta: el respeto y calidad ambiental; la eficacia y eficiencia energética (cambio climático); la participación ciudadana en la planificación; y sobre todo un nuevo modelo de desarrollo urbano basado principalmente en las actuaciones en la ciudad construida, suelo ya urbanizado, frente al modelo de ocupación masiva de suelo y construcción de nuevas infraestructuras.