Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 6

En 1987 se presentó a la Asamblea General de Naciones Unidas el Informe “Nuestro Futuro Común”, más conocido como Informe Brundtland. En él se define y se sientan las bases del concepto de desarrollo sostenible. Lo que hace más de tres décadas era una tremenda novedad que parecía alejada de urbanismo hoy es la clave de bóveda de nuestro sistema urbanístico, el único modelo urbano posible y parte del nuevo paradigma social de la sostenibilidad. Desde esa fecha los cambios en la legislación urbanística tanto estatal como autonómica han sido una constante. Desde el Texto Refundido de la Ley de Suelo 1976 al de 2015 hemos conocido tres grandes cambios de la normativa del suelo estatal; cuatro importantes sentencias del Tribunal Constitucional –STC 61/1997, 164/2001, 141/2014 y 143/2017–; la eclosión de un sistema centralizado en 17 legislaciones autonómicas en constante cambio en coherencia con las leyes estatales; la preocupación de nuevas, realidades sociales que han trasformado el urbanismo en algo mucho más complejo y diverso –por ejemplo el derecho de acceso a la vivienda, la preocupación ambiental y la sostenibilidad–; y varios ciclos económicos que han tenido como uno de sus principales actores el sector inmobiliario.

Pero esta intensa actividad legislativa, jurisdiccional y doctrinal en relación a nuestro derecho urbanístico ha tenido, tiene y tendrá, unas evidentes consecuencias en nuestras ciudades, territorio, medio ambiente, modelo de vida y en nuestro futuro colectivo. La práctica urbanística, la forma de ocupar el territorio, el modelo de movilidad, el diseño de la ciudad, de sus edificios y espacios públicos se ha revelado como un factor esencial de la sostenibilidad.

Así lo entendió la UE que incorporó plenamente el desarrollo sostenible al Tratado de Lisboa (2007) y construyo un urbanismo europeo mediante instrumentos de derecho débil de la UE desde finales del pasado siglo. Y el legislador de 2007 definiendo un concreto modelo de desarrollo urbano mediante los principios de desarrollo urbano sostenible, que vendría a suponer una innovación disruptiva en nuestro Derecho urbanístico.

Conocer el alcance real y efectivo de esos principios legales y si los mismos han configurado ya un nuevo modelo urbano, distinto y mejor que los anteriores; si se han interiorizado por la práctica profesional, los agentes sociales y las administraciones; o si se limitan a ser un catálogo de buenas prácticas –“promesa de un urbanismo sostenible” en palabras del profesor LÓPEZ RAMÓN–, ideas necesitadas de desarrollo pero poco eficaces y nada asumidas por los planeamientos urbanísticos, y que serán olvidados en un nuevo ciclo de expansión económica, fue la primera cuestión que suscitó mi curiosidad ligada a la práctica profesional.

La incuestionable necesidad de reflexionar sobre el modelo de crecimiento y desarrollo urbano de nuestro territorio tras la “década prodigiosa” y de los efectos del urbanismo expansivo consumidor de recursos y suelo, manifestada ya por mi en distintos artículos y trabajos profesionales, me invitaba a investigar con mayor profundidad, rigor y profesionalidad el que me perece es el aspecto clave de nuestro derecho urbanístico.

La importancia y trascendencia del régimen de derechos y deberes del suelo, y la necesidad de fomentar y favorecer la edificación como factor de desarrollo económico y de factor de equilibrio social mediante el acceso a la vivienda, habían, a mi juicio, convertido el urbanismo y el planeamiento urbanístico, en una técnica cada vez más compleja y oscura en la búsqueda de una justicia equidistributiva compatible con la producción de un recurso siempre escaso, caro y objeto de fácil especulación.

La irrupción de la sostenibilidad como nuevo principio central de nuestro urbanismo, así reconocida por un importante número de documentos internacional –desde la Carta de Aalborg de 1994 a la Nueva Agenda Urbana (Quito 2016)– viene a sustituir ese modelo expansivo caracterizado por las bajas densidades, la movilidad motorizada individual, la zonificación, o el mito de la liberalización del suelo, etc., por la idea hoy dominante en la doctrina de la ciudad compacta, mixta, diversa, respetuosa con el medio ambiente, y más humana, por otra forma de entender y desarrollar el territorio.

La idea del predominio de este modelo, que suscita hoy en día muchas preguntas relacionadas ya no con la teoría sino con la práctica urbanística, es un lugar común en muchos trabajos doctrinales y opiniones científicas. Es por ello por lo que este trabajo no es innovador en el planteamiento de esta realidad. Distintos autores han formulado con anterioridad y gran rigor esta idea, por lo que este trabajo intenta es proporcionar de forma sistemática y desde distintas realidades –no solo jurídica– los elementos que fundamentan esa afirmación. Confirmar científicamente, que estamos ante un nuevo tiempo de nuestro urbanismo, y que el desarrollo urbano se ha convertido en el nuevo paradigma de este.

Esta monografía tiene por tanto como objetivo principal estudiar la realidad actual del urbanismo español en relación con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y, como ya dije, confirmar científicamente que se ha producido una importante transformación del sistema urbanístico español. No solo prestigiosos profesores o distintos autores científicos, sino también sentencias del TS como la 1563/2018, de 30 de octubre –FJ Decimotercero–reconocen claramente que desde la LS07 se trata de implantar un modelo de desarrollo que desplace la concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado.

Es por lo que este trabajo desarrolla cómo se ha producido la implantación en nuestro sistema jurídico –normativa y jurisprudencial– del citado principio, en la legislación estatal y autonómica; así como conocer la aplicación del nuevo modelo urbano en los instrumentos de planeamiento general y en la jurisprudencia más reciente. Todo ello para poder concluir cuales son los elementos en que se fundamenta la afirmación, que mantengo como conclusión, y es que estamos ante un nuevo y único paradigma del urbanismo español para el siglo XXI, sustentado en el bloque ambiental de la Constitución Española de 1978, que supera el concepto de la producción de la ciudad como una factor de desarrollo económico para ser sustituido por un urbanismo sostenible preocupado por dar cumplimento a distintos derechos sociales de los ciudadanos.

Desde el año 2007, cuando se produce en la legislación urbanística española un importante cambio que concluye, por el momento, con el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, se produce una renovación del sistema urbanístico español, pasando de una “historia desarrollista, volcada en la creación de nueva ciudad” a un “urbanismo que debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente” (Exposición de Motivos TRLS08).

Este cambio supone la incorporación a nuestro Derecho urbanístico de la idea plena de sostenibilidad en sus tres dimensiones, tanto en la social como en la ambiental y en la económica. El urbanismo parece hacer suyas preocupaciones como la calidad ambiental, la participación ciudadana o el pleno ejercicio del derecho a la vivienda.

La primera preocupación de este trabajo es conocer los distintos elementos que configuran el denominado principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, y si los mismos tiene un contenido efectivo y práctico, o si alguno de ellos son declaraciones de principios, abstractas e inconcretas que difícilmente se pueden llevar a efecto por los planes. Es indudable que el legislador de 2007 incorporó una serie de cuestiones ideológicas y programáticas, alineadas con el derecho débil europeo y con reflexiones teóricas, que tenían, y algunas todavía tienen difícil traducción práctica. Pero las distintas legislaciones autonómicas y sectoriales, así como la jurisprudencia, –buen ejemplo pueden ser la sentencia citada, así como las STS de 7 de mayo de 2015 (rec. casación 1991/2013) o 17 de junio de 2015 (rec. casación 3367/2013)– como argumento en el trabajo, han ido dotando de mayor contenido y eficacia, en particular a algunos de los elementos del principio que inicialmente podíamos considerar menos relevantes, y en general al principio que lo han elevado a elemento esencial del control de la discrecionalidad en el planeamiento.

Así, este nuevo modelo de entender el desarrollo urbano, que vendría a sustituir al modelo de ensanche y crecimiento expansivo, debe plasmarse en el planeamiento general de la ciudad en el que se concreta y define la idea o modelo de ciudad. Y debe atender a la utilización de nuevas estrategias e instrumentos de planeamiento y gestión para poder intervenir preferentemente y con mayor facilidad en la ciudad construida.

Este cambio de forma de entender el urbanismo se nutre de diversos criterios y principios que han configurado un urbanismo supranacional europeo. Los principales serían la reducción del impacto del crecimiento urbano y el fomento de la regeneración de la ciudad existente. Un buen ejemplo de ello es el documento “Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano” (2004) que sienta las bases luego seguidas por la Carta de Leipzig (2007) o la Declaración de Toledo (2010).

¿Cuáles son los elementos claves de un modelo de desarrollo urbano? ¿Qué hemos entendido hasta ahora por tal? ¿Cuáles han sido los principales modelos que nuestras leyes han definido? ¿Cómo –por fin– hemos incorporado el modelo común europeo de urbanismo sostenible tanto en la legislación estatal como autonómica? ¿Cuáles son los rasgos principales de ese modelo? ¿Cómo se está aplicado en los planeamientos generales? ¿Cómo lo han incorporado a la jurisprudencia nuestros Tribunales? ¿Es un modelo completo, cerrado, en evolución e irreversible?

A todas estas preguntas intento buscar respuestas, para concluir si el modelo de desarrollo urbano sostenible tiene ya la suficiente concreción, definición y efectividad jurídica como para suponer un modo único e inequívoco de planificar y ejecutar los desarrollos urbanos, limitando la discrecionalidad del planeamiento y convirtiendo el citado principio, y sus elementos, en rector del sistema urbanístico español.

Para ello he intentado conocer no solo los aspectos legales de los instrumentos para lograr un desarrollo urbano sostenible, sino también los aspectos sociales, ambientales, económicos y arquitectónicos del modelo. El urbanismo siempre ha sido una realidad compleja y multisectorial, en la que son necesarias intervenciones sociales; la garantía de derechos de los habitantes legales; políticas activas de vivienda o de fomento de actividades económicas diversas; la renovación o supresión de grandes infraestructuras, o la creación de nuevas dotaciones. Y más en este nuevo paradigma ambiental o de urbanismo ciudadano, ecológico o ecosistémico.

El libro transita de una visión más general del modelo de desarrollo urbano a la concreción legal, jurisprudencial y práctica del mismo estructurado en seis capítulos.

Previamente a intentar responder las cuestiones que he referido en relación a nuestro modelo urbano y su reflejo en el derecho urbanístico, he considerado imprescindible acercarme al origen y a la construcción del concepto de desarrollo urbano sostenible. Parto de su contexto histórico, influencia en la forma de entender la ciudad y la ocupación del territorio; así como de su función moderadora del cambio socioeconómico y tecnológico surgido desde los años 70 del pasado siglo, que ha conducido a la globalización y a una nueva transformación masiva del territorio. Pero también a nueva conciencia ambiental que ha puesto en la agenda mundial problemas como el medio ambiente o el cambio climático –Carta de Aalborg (1994) o las Cumbres sobre Desarrollo Sostenible (Río 1992, Río+10 y Río+20), Hábitat III (Quito, 2016) o Cumbres de Kioto y París– reconociendo como uno de los principales agentes de esos problemas la ciudad, la movilidad urbana y el actual modelo de crecimiento de estas. Esta preocupación, europea y nacional, hace que asistamos a la elaboración de legislaciones sobre cambio climático y transición energética con gran incidencia en la movilidad, la eficiencia energética y en otros aspectos propios del urbanísimo.

Ello ha posibilitado la construcción supranacional europea de este concepto, así como un nuevo modelo urbanístico, mediante documentos, entre otros, como los ya citados y de los que se hace un análisis en el trabajo; y la incorporación del medio ambiente como uno de los elementos constitutivos de la Unión Europea. Europa apuesta por distinguir entre urbanizar y hacer ciudad, optando por un concreto modelo de ciudad compacta, densa, compleja, mixta e integrada socialmente. Mi juicio la influencia del soft law europeo en nuestro derecho urbanístico desde 2007 es determinante de una “resintonización” de nuestro sistema con el europeo.

La idea de modelo urbano –como idea u opción de futuro de la ciudad en la que se hará presente un modo de convivencia mediante la ordenación de las actividades que en ella se desarrollan– tiene su concreción en los planes de ordenación urbana. Por ello he considerado necesario conocer, en primer lugar, cuáles han sido los modelos urbanos desde el siglo XIX hasta nuestros días, para así comprender la necesaria evolución de los mismos hasta un modelo sostenible. En nuestro país podemos resumir esta evolución en la dialéctica “ensanche o reforma urbana”, con un predominio de un urbanismo expansivo que hace suyo el funcionalismo de la Carta de Atenas, y una preocupación por servir al desarrollo económico y a la construcción de vivienda en propiedad.

Los planes urbanísticos, desde 1956, han sido instituidos en nuestro Derecho urbanístico como la auténtica pieza clave del sistema urbanístico español. El modelo de ciudad se concretaba en el Plan cuyas principales características eran la preocupación por la equidistribución entre los propietarios, la trasformación masiva de suelo para construir viviendas y así combatir la especulación del suelo. Será la LS 1975 y el RPU, las normas que más se preocupen de definir un modelo urbano mediante los estándares urbanísticos que definen, y garantizan, una calidad de vida urbana en el suelo de nueva urbanización, los sistemas generales y locales, etc. Muestra de ello es la necesaria ponderación de alternativas (art. 14 RPU) y el valor de la Memoria para justificar el modelo elegido, así reconocido por la Jurisprudencia (por ejemplo, en la recordada STS de 16 de junio de 1977) y como elemento esencial para evitar la arbitrariedad. Responde ese urbanismo de los años 80, impulsado por los primeros ayuntamientos democráticos, a una crisis económica, a nuevos valores políticos y sociales y una nueva corriente de pensar la ciudad y el urbanismo, del que es buen ejemplo B. Secchi y los “planes de 3.ª generación” que anticipan la idea de un modelo sostenible. En los planes de los primeros años de democracia local priman la forma y la morfología, la gestión del suelo urbano (mediante la técnica de las trasferencias de aprovechamiento urbanístico, elevada a rango legal en la LS90), sectorizan nuevos suelos urbanizables, pero tiene una preocupación sincera por la ciudad construida.

La década de los 90 asistió a una convulsión normativa, y a un enfrentamiento ideológico, en cuanto al suelo, producto de concepciones radicalmente distintas para combatir el problema de la especulación y la carestía de la vivienda. Así durante esos años la LS90 daría prioridad a la programación y la adquisición gradual de facultades por el propietario, lo que debería evitar la retención de suelo programado y la intervención pública. La STC 61/1997 transformo territorialmente el Derecho urbanístico. Se introdujo la figura del Agente Urbanizador como instrumento de gestión, con una clara finalidad, pero con un desastroso resultado para la sostenibilidad del territorio. Las legislaciones vasca y navarra de 1994 establecieron la reserva de suelo para vivienda protegida. El proyecto urbano se impuso frente al plan y se fomentó la disociación urbanismo-vivienda. En 1998 se promulgó una nueva legislación que pretendía combatir, una vez más, la especulación mediante la liberalización del suelo, y que supondría la trasformación masiva, e injustificada, de suelo y la “no ciudad” como modelo de crecimiento.

Los principios constitucionales que constituyen el bloque ambiental permiten entender el suelo como un recurso natural que se debe compatibilizar con los derechos de propiedad y libre empresa, concretando sus objetivos en cuanto al suelo en favorecer el disfrute de una vivienda digna, evitar la especulación del suelo, y que la comunidad participe de las plusvalías generadas, así como considerar los derechos reconocidos en el mismo como derechos subjetivos merecedores de tutela judicial efectiva. Esta nueva concepción del uso del suelo, si bien constitucionaliza las preocupaciones que ya se manifestaban en 1956, permitirá la evolución y la completa renovación de nuestro sistema urbanístico.

El trabajo hace un recorrido histórico de nuestro Derecho urbanístico, apoyándose en excelentes trabajos de todos conocidos, pero conectándolos con los modelos de construcción de la ciudad imperantes, y con la realidad política y social a la que dan respuesta y de la que son producto. A mi juicio la ciudad y el urbanismo no son técnicas neutras, sino que responden a realidades económicas, ideas e ideologías, y de ello son buen reflejo nuestras ciudades, planes y leyes.

Una cuestión de interés para mí ha sido el grado de novedad de este nuevo modelo, o si el mismo ya estaba incluido, o al menos muchos de sus rasgos, en las leyes de suelo o urbanísticas anteriores a 2007, especialmente como ya indiqué el TRLS76 y el RPU, únicas normas en las que se muestra una preocupación por la ciudad. En síntesis, nuestras leyes urbanísticas se han preocupado mucho más que definir “una propuesta ideal de futuro” de servir al desarrollo económico, la construcción de viviendas o evitar el desorden que ello producía.

Una vez definido el marco conceptual, así como el tratamiento y evolución del modelo urbano en nuestras leyes urbanísticas del siglo XX, cabe iniciar el análisis de mayor contenido jurídico sobre el cambio producido por la Ley de Suelo de 2007. El eje central del libro es el artículo 2 de la Ley de Suelo de 2007 (LS07 y TR08, hoy art. 3 TRLSyRU) que establece por primera vez en nuestro Derecho el principio de desarrollo urbano sostenible –reconocido de forma temprana por la STC 102/1995–, como nuevo principio rector del urbanismo español, dentro del desarrollo del bloque ambiental de la CE. Las sucesivas versiones y refundiciones de la Ley de Suelo, y Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, que concluyen en el vigente TRLSyRU, son analizadas en clave de ver como se ha producido la implantación normativa del modelo de desarrollo urbano sostenible y cuáles son los elementos que componen el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.

La importante STC 141/2014 delimita el contenido y alcance de las “condiciones básicas” para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y libertades, y las competencias del Estado para legislar sobre el suelo, y sobre todo para fijar un estatuto de ciudadano en relación con el suelo –derecho a la ciudad–. El art. 4 establece los “Derechos del ciudadano” de forma ciertamente inconcreta al remitir a su “legislación reguladora”. Serán el derecho a disfrutar de una vivienda (cohesión social), derecho a un medio ambiente urbano de calidad; al acceso y disfrute de la infraestructuras, dotaciones, equipamientos y espacios públicos (como parte del derecho a la ciudad) y el derecho a la información, participación y transparencia los que a mi juicio se configuran como elementos esenciales del principio de desarrollo urbano sostenible. Del mismo modo el TC desestimo la impugnación del art. 2 y confirmo que no invadía competencias autonómicas, lo que supuso el refrendo del principio y de modelo de desarrollo urbano de él derivado. El Estado no puede imponer un modelo territorial, pero sí puede encauzar o incidir mediante directrices y normas básicas en la elección por las CCAA.

Como ya expresé, una preocupación a lo largo del trabajo ha sido analizar el alcance real y efectivo de los elementos del principio más allá de sus bien intencionadas formulaciones y declaraciones. Así el artículo 15 LS07 (actual 22 TRLSyRU) incorpora una serie de medidas para lograr un urbanismo más trasparente y participativo (evaluación ambiental, riesgos naturales, suficiencia de recursos hídrico, memoria de sostenibilidad económica, etc.). La LS07 explicita un camino que debe ser completado y desarrollado por la legislación autonómica y/o sectorial. De no producirse ese desarrollo la misma podía quedar en un catálogo de buenas intenciones, en una “promesa de urbanismo sostenible” al no establecerse estándares de sostenibilidad de obligado cumplimiento para el planeamiento.

En 2010 se publicó el “Libro blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español”. Este documento apuesta por la rehabilitación y la renovación urbana y se verá reflejado en la Ley de Economía Sostenible (2011) y en la Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbana. La renegación urbana se convertirá en el principal objetivo de las políticas públicas de suelo y vivienda –si bien en una norma sectorial pensada más para favorecer la reactivación económica de un sector muy afectado por la crisis–. A mi juicio ello es una exigencia del principio de desarrollo sostenible que conduce a un concreto modelo urbano. La LRRRU refleja las ideas de la Declaración de Toledo, lograr la máxima ecoeficiencia de los tejidos urbanos consolidados.

Para responder al objeto de este trabajo es necesario estudiar como los principios que establece la legislación estatal han sido hechos suyos por las distintas legislaciones autonómicas; la práctica del planeamiento general y la jurisprudencia, lo que supondrá la consolidación del modelo. En la actualidad la tercera y cuarta generación de leyes autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo se ha incorporado plenamente el principio de desarrollo sostenible y la rehabilitación y renovación urbana como principios generales. Leyes como la Ley 4/2017 de Canarias, Ley 11/2018 de Extremadura, Ley 12/2017 de Baleares o la Ley 5/2014 (modificada por la Ley 1/2019) de la Comunidad Valenciana, sin olvidar las legislaciones de Andalucía, Cataluña y País Vasco que se anticiparon a la legislación básica estatal, son quizás los ejemplos de mayor innovación y en los que se manifiesta de forma más intensa la preocupación por la sostenibilidad. Algunos rasgos característicos son la amplia regulación de la participación ciudadana; la renovación de los instrumentos de planeamiento general, optando por la dualidad estructural-pormenorizado o detallado; la limitación del suelo urbanizable, justificación del mismo y la posibilidad de desclasificación de suelo; la fijación de densidades con el objetivo de lograr un modelo denso y compacto de crecimiento; la preminencia de las actuaciones en suelo urbanizado y medio urbano, si bien en general se mantienen las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado; plena incorporación de la evaluación ambiental estratégica; establecimiento de indicadores; incorporación de la preocupación por el cambio climático al urbanismo; medidas concretas de movilidad, urbanismo inclusivo y perspectiva de género –el TS ya reconoce que no estamos ante una cuestión neutra en el urbanismo, STS 1750/2018–; y la búsqueda de soluciones a los asentamientos y construcciones en suelo no urbanizable.

De igual modo se realiza un breve recorrido por los planes generales de las capitales de provincia españolas y ciudades de más de 200.000 habitantes, para conocer el estado de su planeamiento y el grado de incorporación a los mismos de los principios del modelo de desarrollo urbano sostenible. Solo 17 grandes ciudades han aprobado su PGOU después de 2007 y la mayoría de los planes vigentes de grandes ciudades se aprobaron durante la vigencia de la LRSV. La falta de desarrollo de sus previsiones, por innecesarias y desproporcionadas; y lo complejo de la tarea de elaborar y aprobar un plan, ha llevado a que las grandes ciudades opante por modificaciones de sus planes o por proyectos singulares. Los planes estudiados muestran una clara sunción del modelo de desarrollo urbano sostenible y contienen las nuevas capacidades residenciales propuestas, reduciendo en muchos casos las precedentes. Buen ejemplo de ello son algunos planes ya aprobados o en tramitación como Gijón, Oviedo, Castellón de la Plana o Lérida.

Se dedica en el libro especial atención a estudiar si este nuevo modelo limita y condiciona la libertad de decisión del planificador, y por ello, se ve reducida, de forma más que relevante, la potestad real de planeamiento y la discrecionalidad del mismo. La clasificación del suelo por los planes supone una discrecionalidad moderada o débil, pues tanto el suelo urbano como el no urbanizable de protección son categorías reglada, y el suelo urbanizable va a verse muy condicionados por la necesidad de estos y deberá justificarse su clasificación. Esta cuestión ya tiene su reflejo en la jurisprudencia sobre la legalidad de planes urbanísticos, siendo una de las causas de anulación por no responder a un modelo sostenible. La incorporación que los tribunales han hecho de este principio en sus sentencias es la mejor garantía de la eficacia, respeto y perdurabilidad de este. Resulta pionera, por ejemplo, la STSJ de Cataluña de 31 de enero de 2003 (rec. 203/1997) y muy representativas las STS de 26 de marzo de 2013 (rec. casación 4312/2009); o la sentencias del TS de fecha 14 de diciembre de 2014 (rec. casación 3470/2012), 7 de mayo de 2015 (rec. casación 1991/2013) y 17 de junio de 2015 (rec. casación 3367/2013). La incorporación al urbanismo de principios medio ambientales como el de no regresión –STS de 13 de junio de 2011, rec. casación 4045/2009– suponen una protección reforzada del modelo.

A lo largo del tiempo de investigación, y quizás debido a mi actividad profesional, iba siendo más consciente de algunos de los nuevos retos que debe afrontar el modelo de desarrollo urbano en el futuro. La gentrificación y turistificación de los centros urbanos y barrios más atractivos; la movilidad como factor determinante de la salud; las nuevas formas de dar cumplimiento al Derecho constitucional de acceso a la vivienda, la cohesión e integración social; la nueva gobernanza urbana; o la necesidad de evaluar la sostenibilidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial. Por ello no quería cerrar este trabajo sin, al menos, reflexionar y esbozar alguna propuesta, sobre esas cuestiones, como por ejemplo ¿Cuáles deben ser las premisas para la construcción de un nuevo tipo de plan municipal –estratégico o normativo–?; o sobre la necesaria incorporación de lo que he dado en llamar test de sostenibilidad de los instrumentos urbanísticos.

La Tesis Doctoral que es el origen de esta monografía fue depositada con anterioridad al 14 de marzo de 2020. Esa fecha pasará a nuestra historia, al menos como una nota a pie de página, como la de la declaración del estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. La situación de confinamiento durante más de 60 días, la distancia social, el miedo al contagio, la reducción de la movilidad, la exacerbación de la desigualdad, y la denominada “nueva normalidad”, dieron lugar a una importante reflexión sobre la ciudad y el modelo urbano. Términos como “la ciudad de los quince minutos” se convirtieron en comunes durante, y posteriormente, a los meses de confinamiento. Se intensificó el debate sobre el modelo de movilidad y de comercio de proximidad en las grandes ciudades, las tipologías edificatorias, el diseño y utilización del espacio público, o el fenómeno de las viviendas de alquiler turístico. En algunos casos este debate abierto coincide, y favorece, plenamente el modelo de desarrollo sostenible, pero en otros casos lo parece cuestionar.

Así, la crisis sanitaria, social y económica que ha supuesto la COVID-19, nos lleva a preguntarnos si podamos estar ante una nueva oportunidad para la dispersión, la vuelta de las urbanizaciones suburbanas de vivienda unifamiliar y la movilidad privada, y en esta ocasión, nuevamente como ya lo fuera en la Carta de Atenas, con el argumento de la mejorar la salud pública. Ejemplos como la elaboración de las Leyes de Cambio Climático o Arquitectura y calidad del entorno urbano o las aportaciones doctrinales y el clima social no parece indicar que la tendencia vaya en esa dirección sino más bien parece reforzarse la idea de sostenibilidad, al menos, en cuanto a movilidad y espacio urbano.

Este libro pretende identificar una serie de cuestiones y/o problemas urbanos sobre los que reflexionar. Algunos se corresponden con el origen de la Tesis, otros surgieron del propio trabajo de investigación; otros fueron incorporados por la aportación de los miembros del Tribunal que juzgó la Memoria presentada; y otros son fruto del tiempo que vivimos “post COVID”.

La primera cuestión es de carácter muy general. La construcción del concepto de desarrollo sostenible es un proceso de concienciación, principalmente europea, a lo largo de las últimas décadas del siglo XX que coexiste con la globalización de la economía mundial y que se hace todavía más patente, si cabe, con la preocupación por el futuro del Planeta derivada del calentamiento global.

De la ciudad, el modelo urbano, su planificación y desarrollo, como actores en el cambio climático se venía ocupando la doctrina y finalmente el derecho débil comunitario, mientras que en los primeros años del siglo XXI, nuestra realidad normativa y social estaba ocupada por otras preocupaciones más bien de sentido contrario, como urbanizar más suelo y construir más viviendas casi en cualquier lugar. Esos desarrollos suburbanos, como ya ocurriera en los años 60 el siglo XX, respondían a una lógica económica y generaban riqueza, empleo, recursos para los ayuntamientos entre otras cosas.

La incorporación en nuestro derecho del principio de desarrollo urbano sostenible que pretendían revertir esa situación coincide con la grave crisis económica que comienza en 2008 y con una paralización casi total del mercado inmobiliario. Ello permite, como se expone en el trabajo, que se asuma sin apenas debate el nuevo modelo por las distintas CCAA y los planes urbanísticos. Pero la cuestión, abierta y en este momento más actual si cabe, es si esa implantación y asunción del modelo se ha interiorizado realmente por los agentes sociales, económicos y políticos, o ante la posibilidad de una nueva “burbuja inmobiliaria” la veremos retroceder.

A mi juicio este modelo debe ser irreversible, pues las razones no son de oportunidad o elección, sino de absoluta necesidad. Son razones, entre otras, de salud pública, y no precisamente derivadas del SARS-CoV2, derivadas de los efectos del cambio climático lo que deberían hacer irreversible el modelo adoptado. Directivas como la de Evaluación Ambiental o eficiencia energética son buen ejemplo de la firme voluntad de la UE de no retroceder, sino más bien de avanzar en los procesos de rehabilitación urbana y en el urbanismo ecológico.

La segunda cuestión que surgió desde el inicio del trabajo, directamente de la lectura del art. 2.2 LS07, era si el citado artículo no era una respuesta ideológica a un problema, cíclico, relacionado una vez más con el precio del suelo y la vivienda. Y si el mismo no dejaba de ser una formulación de algunos principios inconcretos y poco efectivos, tales como fomentar la protección de la atmósfera mediante el uso de materiales que reduzcan emisiones contaminantes; la priorización de energías renovables, la igualdad de trato y de oportunidades.

Compartiendo inicialmente reflexión, la evolución normativa del principio y el desarrollo de otras legislaciones autonómicas y sectoriales, considero que han ido conformando una realidad jurídica mucho más consistente y estructurada que define un modelo urbano y un nuevo urbanismo y unos nuevos derechos. Así algunas de los aspectos que componen el principio se va a ver desarrollados en la futura Ley de Cambio Climático y Transición Energética (movilidad, energías renovables, etc.). Pero han sido las CCAA las que han ido regulando aspectos como la igualdad de género en el urbanismo que parecían meras declaraciones de intenciones. Todas las CCAA han aprobado leyes urbanísticas en las que incorporan el principio de desarrollo sostenible como principio rector de las políticas públicas en relación con el suelo y al territorio. Fueron Cataluña (Ley 2/2002) y País Vasco (Ley 2/2006) las pioneras en introducir el concepto de desarrollo sostenible como eje vertebrador de un nuevo modelo de desarrollo urbano. Pueden ser ejemplo de esta nueva generación de leyes autonómicas la Ley 11/2018 de Ordenación Territorial y Urbanismo Sostenible de Extremadura, Ley 12/2017 de las Illes Balears; o la Ley 5/2014, modificada en 2019, de la Comunidad Valenciana.

Los Tribunales, y en concreto la Sala Tercera del TS, quizás han sido quien más rápidamente han asumido la importancia del cambio de modelo imperante. Sentencias como la 1.563/2018, de 24 de octubre de 2018, en su FJ Decimotercero, sientan una clara doctrina: “La Ley del suelo estatal establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo”. Son sentencias importantes sobre la incorporación del modelo de desarrollo sostenible las STS de 10 de febrero de 2010 (Rec. Casación 1802/2008), la de 26 de marzo de 2013 (Rec. Casación 4312/2009), la de 9 de diciembre de 2015 (Rec. Casación 461/2014) o la de 29 de mayo de 2014 en relación con el plan de Segovia, todas ellas confirman el carácter imperativo y rechazan el argumento de que es meramente indicativo del principio de desarrollo sostenible.

La legislación urbanística nunca había definido, ni se había preocupado, por el modelo urbano. Era tarea de los planes generales, pieza esencial de nuestro sistema, dar forma al modelo de ciudad, pues las leyes siempre estuvieron más preocupadas por cuestiones como el régimen de propiedad o los derechos y deberes. Las Leyes, sobre todo el TR1976, establecieron elementos que iban a armar el modelo como los estándares urbanísticos. La implosión del sistema tras la STC 61/1997 y la aparición de 17 legislaciones autonómicas podía suponer la aparición de distintos, y contradictorios, modelos. Ello no ha sido así, tanto por el reconocido carácter básico del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, como por la plena alineación de todas las CCAA con el mismo.

Desde 1956 la pieza esencial de nuestro sistema urbanístico es el plan. La principal preocupación de este siempre ha sido cómo producir nueva ciudad trasformado-urbanizando el suelo. La naturaleza jurídica de norma, su carácter omnicomprensivo de distintas realidades, su atribución de derechos, o su contenido documental y de tramitación, son notas que ya de origen configuraron un documento complejo y en la actualidad problemático. Ya en 1975-1976 se produce una importante reforma clave para entender nuestras modernas ciudades y desarrollo urbanos. El plan debía proponer y elegir un modelo urbano en base a una serie de sistemas básicos o generales que estructuran el territorio y su crecimiento.

Pero, a mi juicio, las leyes urbanísticas y sectoriales posteriores –TR92 y LRSV–, fueron conformado un instrumento cada vez más complejo y alejado de la realidad. Frente a la idea de un plan como un programa y una estrategia se optó por un plan como suma de proyectos más preocupado por la gestión y la equidistribiución mediante complejas técnicas urbanísticas. Y a ello debemos sumar el cumplimiento de aspectos procedimentales, de forma y de contenidos varios que componen un instrumento de difícil aprobación –un ejemplo reciente de esta realidad sería el Decreto 179/2019, de 19 de noviembre, que regula la normalización de las lenguas oficiales en los municipios de Euskadi, ha introducido la Evaluación de impacto lingüístico de planes y proyectos, entre los que se incluyen todo los urbanísticos– y con una elevada “mortalidad judicial”, ineficiencia y que conlleva generalmente desesperación y frustración a sus impulsores, redactores y destinatarios. Planes de grandes ciudades como Santander, Gijón, Castellón de la Plana, Vigo, Tarragona o Toledo han visto como eran anulados tras años de vigencia y de regir el urbanismo de la ciudad lo que ha supuesto consecuencias muy negativas al mismo.

Así estamos ante un momento de crisis profunda de los instrumentos de planeamiento, necesitados de una profunda revisión de la figura, iniciada ya en algunas CCAA, pues de no actuarse con prontitud y decisión los panes generales como hoy los conocemos van a ser figuras improbable utilización. Se puede afirmar que un importante número de planes de grandes ciudades están obsoletos pues no se han adaptado a la nueva legislación urbanística estatal o autonómica –solo el 12 % de los municipios españoles tiene un modelo de ciudad temporalmente actualizado–, y solo 17 grandes ciudades han aprobado su PGOU después de 2007. Así la mayoría de los Planes de grandes ciudades (24) se aprobó estando vigente la LRSV. El año 2018 solo se aprobaron 18 planes generales en España, y en 2019, 40. Los municipios, sobre todo los de mayor población, optan por modificaciones puntuales y no por la revisión del Plan. Algunos como el de Segovia (2008), Tarragona o Cádiz (2011) o Lérida (1999–2015) son buenos ejemplos de planes que se reconocen plenamente en el principio de desarrollo sostenible.

Otro de los problemas identificados, y muy relacionado con el anterior, es a mi juicio la reducción de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico. Tradicionalmente se ha defendido el “ius variandi” y una amplia discrecionalidad de los planes, lo que otorgaba importantes facultades al planificador y las administraciones. Al cada vez más consolidado carácter reglado del suelo urbano y del suelo no urbanizable con algún régimen de protección, –cuestión central de la LRSV– debemos ahora añadir la obligatoriedad del modelo de desarrollo urbano sostenible para todo el territorio, y la utilización racional del recurso suelo.

La incorporación del urbanismo al “bloque ambiental” de la Constitución”, las legislaciones estatal y autonómicas desde 2007, la construcción de un derecho a la ciudad, y distintas normativas sectoriales como la de Aguas, reducen de forma más que notable la discrecionalidad en la clasificación de suelo urbanizable. Esta discrecionalidad, hora moderada o débil, deberá estar suficientemente justificada y reforzada si no quiere verse anulada por un intenso control jurisdiccional. Y la justificación deberá ser por concretas necesidades demográficas, socioeconómicas actuales y responder a un modelo sostenible.

A mi juicio ello puede significar, por ejemplo, que los modelos de ciudad difusa, de suburbio urbano mediante urbanizaciones de viviendas unifamiliares adosadas, hoy pueden ser sometidos a un control jurisdiccional con grandes posibilidades de ser anulados si son contrarios al principio de desarrollo sostenible que se expresa en la ciudad compacta, tal y como sancionan recientes sentencias.

A lo largo del trabajo he intentado situar las distintas leyes en su momento y realidad social, y cómo las mismas pretendían dar respuesta a unos problemas –esencialmente la escasez de viviendas y la especulación–. Pero también como la realidad encontraba caminos y vías de superación de la norma con cierta facilidad. Por ello he querido apuntar una serie de problemas o retos a los que debe dar respuesta el urbanismo actual.

Me refiero a los procesos de gentrificación y/o turistificación del centro de muchas de nuestras ciudades. No creo que la gentrificación pueda generalizarse absolutamente, ni que deba considerarse un proceso radicalmente negativo. Dependerá de quién, cómo y dónde se produzca ese fenómeno. Dependerá de si la renovación urbana de un barrio es una estrategia planificada, pública e integral o es un proceso meramente económico.

La turistificación de parte del centro de algunas ciudades es un fenómeno relacionado con nuevas realidades del turismo, la utilización de las nuevas tecnologías digitales y la economía colaborativa que está –o estaba– modificando la realidad social de barrios con encanto en determinadas ciudades. Este fenómeno enfrenta dos cuestiones fundamentales, como lo son la libertad de prestación de servicios en el sector turístico y el modelo urbano sostenible. Los Tribunales, de momento parecen proteger con mayor intensidad el primero.

La necesidad de lograr el efectivo derecho al acceso de la vivienda ha favorecido la construcción de la figura de la dotación pública de vivienda como un elemento más del sistema de dotaciones generales o locales de la ciudad mediante los alojamientos dotacionales. Son la legislación catalana, gallega y sobre todo la Ley 2/2006 (hoy Ley 3/2015) del País Vasco las que mejor definen y amparan esta figura. Lo que sumado a la reserva legal de suelo para vivienda protegida y los instrumentos de gestión del suelo urbano, están logrando hacer realidad el derecho subjetivo a disfrutar de una vivienda digna adecuada y accesible como parte de la sostenibilidad social.

Cómo lograr desde el urbanismo una ciudad saludable y una movilidad responsable con el medio ambiente y el cambio climático es otro de los problemas a que debe dar respuesta el modelo. El problema de la contaminación atmosférica (Ley 34/2007 y RD 102/2011) en las ciudades, producida esencialmente por el tráfico motorizado y los sistemas de calefacción y refrigeración de los edificios, a lo que ahora deberíamos añadir un “urbanismo después de la COVID-19”. La necesidad de reducir el tráfico en la ciudad, ganar espacio libre público o mejora las condiciones de habitabilidad de los edificios son realidades que la ciudad y el urbanismo deben afrontar con modelos como la “supermanzana” o la “ciudad en quince minutos”. El Gobierno de España ha aprobado la Estrategia Española de Movilidad Sostenible (2009–2018), pero una vez más algunas legislaciones autonómicas –la más destacable la Ley 6/2011 de Movilidad de la Comunidad Valenciana–, y ahora la legislación de cambio climático y transición energética, están comenzando a buscar respuestas más útiles y ejecutivas.

Por último, me referiré a una cuestión esencial a mi juicio como es conocer si se hacen efectivos esos principios en las determinaciones de los planes o se quedan en declaraciones retóricas.

A mi juicio solamente hay una forma de conocer realmente si un plan responde en su contenido el principio de desarrollo urbano sostenible y es mediante un completo sistema de indicadores que permita la evaluación de sostenibilidad del plan, y en su caso su certificación. Algunas leyes autonómicas, muy pocas, ya han sido conscientes de este hecho, y han introducido la definición y el empleo de estándares e indicadores de sostenibilidad como parte de la documentación del planeamiento general. Tampoco se prevé acudir a un sistema de certificación de la sostenibilidad urbana, mediante agencias u organismos independientes. La Certificación del Urbanismo Ecológico es un buen instrumento de partida para configurar un completo sistema de indicadores que permita la evaluación ex ante y el seguimiento ex post de los planes mediante un examen o test de sostenibilidad previa a la tramitación y aprobación de un plan. La Ley 11/2018 de Extremadura ha incluido estándares e indicadores de sostenibilidad como norma pionera en este aspecto.