Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 12

Las distintas Declaraciones de las conferencias internacionales, a las que he hecho referencia en el apartado anterior, contemplan la creciente preocupación por el medio urbano como parte esencial del problema de la sostenibilidad, todavía más si atendemos a la creciente y casi imparable tendencia a la urbanización y al crecimiento de las ciudades. Esta visión de lo urbano entiende la transformación del suelo rural en una doble perspectiva: como afección a un recurso no renovable desde una perspectiva medioambiental; y como un elemento esencial para proporcionar una mejora de la calidad de vida de los seres humanos relacionada con el hecho urbano. La relación de la ciudad con el cambio climático; el modelo de ciudad –compacta o dispersa–; y la incorporación de las nuevas tecnologías a la misma –ciudad inteligente–, van a ser tres cuestiones claves para definir la contribución del nuevo modelo de crecimiento urbano a la sostenibilidad.

La citada preocupación se fue plasmando, con mayor o menor intensidad, en los distintos documentos que hemos analizado. Río 1992 creó la Agenda Local 21 como un programa dinámico (Programa 21) que analiza y propone políticas en diversas áreas –no solo en el territorio o el medio ambiente– con un fuerte acento social55. En relación con la planificación urbana, propone el uso sostenible del territorio y la visión de un urbanismo que aborde también lo ecológico y lo social56. Pero será la Carta de la Ciudad Europea hacia la sostenibilidad, conocida como Carta de Aalborg (1994)57, la que dé un impulso definitivo para llevar el compromiso de la sostenibilidad a los municipios mediante los planes de acción local hacia la sostenibilidad. Como ya sabemos, no nos encontramos ante instrumentos urbanísticos o territoriales, sino ante planes de acción participativos mucho más amplios, y por ello muchas veces ambiguos o difusos58. Así, el intento de relacionar o sumar la Agenda 21 y su plan de acción local con el planeamiento urbanístico general, ha sido un intento realizado en algunos municipios59, pero de forma anecdótica y muy voluntarista. La realidad más habitual ha venido siendo que la Agenda Local 21 y el urbanismo local se han visto como dos extraños con relación tangencial, con coincidencias, pero sin ser parte de una misma realidad y poder aportar soluciones a un mismo problema. Esto parece poco comprensible, pues la relación entre ambos instrumentos es más que evidente. El diagnóstico de la problemática local será coincidente, la construcción participativa se efectuará con los mismos o similares agentes sociales, y el objetivo será, o debería ser el mismo: lograr un modelo de ciudad sostenible.

Me interesa aquí mencionar uno de los compromisos adoptados en Aalborg+10, conferencia celebrada en la ciudad danesa diez años después (2004) de la Conferencia citada, y que se refiere a la “Planificación y diseño urbanístico” (compromiso número 5). Los firmantes parten de una clara opción por asumir un papel estratégico en el diseño y la planificación urbana y a enfocar los temas ambientales, sociales y económicos hacia el bien común. Y esto los lleva a asumir los compromisos de: trabajar para la regeneración urbana y la conservación del patrimonio cultural, evitando el crecimiento urbano desmesurado con el menor consumo de nuevos suelos; asegurar una ciudad en que convivan distintos usos con un resultado equilibrado; y requerir una arquitectura –y una construcción– sostenible y de alta calidad, favoreciendo las nuevas tecnologías en la edificación. La importancia de estas ideas radica principalmente en que se verán reflejadas mutatis mutandis en nuestra legislación del suelo en 2007.

Una mayor concreción sobre el “desarrollo sostenible de los asentamientos humanos” se había producido en la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Estambul 1996. En ella se habla de la necesidad de “mejorar la calidad de vida de los asentamientos humanos”; de mejorar nuestras ciudades para lograr una mejor vida para sus ciudadanos; o de la necesidad de proveer de viviendas dignas y asequibles como respuesta a una necesidad social. Igualmente se plantea lograr que los “asentamientos humanos sean sostenibles en un mundo en proceso de urbanización”, concluyendo la Declaración con una rotunda propuesta de un futuro mejor. Esta propuesta, en 1996, todavía quedaba muy lejos de convertirse en realidad, pero denota un progresivo convencimiento de la necesidad de acometer cambios profundos en nuestros modelos de crecimiento urbano, en esa fecha, más retóricos que efectivos. La Declaración de Estambul hace suyos los principios de Río 1992, aplicándolos a uno de los principales factores de consumo de recursos no renovable como son los asentamientos humanos –las ciudades–. Como he expuesto será en Río+20, y sobre todo en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, donde cada vez se reconozca una mayor preocupación por la sostenibilidad urbana para los próximos decenios. Y ello por lo trascendencia que tiene la acción humana sobre las ciudades para combatir las principales amenazas ambientales y en cuanto al cambio climático en el planeta.

La Unión Europea, como ya expuse, asume desde el Tratado de Maastricht la protección del medioambiente y un desarrollo y crecimiento económico sostenible como uno de los objetivos y políticas de la Unión. Y esto da lugar a importantes Directivas relacionadas con el medioambiente, aunque no en relación con la ordenación del territorio, el urbanismo, la ciudad o la vivienda, sino limitándose aquí a elaborar distintos documentos intergubernamentales, o de las instituciones europeas, que en próximos apartados analizare con mayor detalle60. Pero estos documentos van creando, en línea con las distintas conferencias de Naciones Unidas, una cultura común que va dando respuesta a los retos de un mundo crecientemente urbanizado. Una cultura en la que cada día tiene más importancia la función de las ciudades, las regiones metropolitanas, y sobre todo la red de ciudades como nodos de innovación y crecimiento económico. La Unión Europea con un indiscutible protagonismo en la construcción de un nuevo modelo para el desarrollo urbano sostenible, acudiendo a títulos transversales, como el medio ambiente, ha definido e impulsado un modelo de crecimiento reconocible, el modelo de ciudad compacta frente a otros modelos ambiental, social y económicamente insostenibles61. Estas ideas plasmadas en documentos como la Estrategia Territorial Europea, o en los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Hannover, 2000) servirán de marco a las distintas legislaciones, estatal y autonómicas, así como a los instrumentos de ordenación territorial que durante el presente siglo se han ido aprobando para hacer efectivo éste cambio de paradigma.

El Informe sobre Ciudades Europeas Sostenibles que estableció el Plan de Actuación de Lisboa (1996), o las distintas Comunicaciones de la Comisión62 hasta el Informe sobre la dimensión urbana de las políticas de la UE (2015), son piezas de la construcción de una cultura urbana en la que debe jugar un papel relevante nuevas políticas entre las que son esenciales el modelo de crecimiento y de movilidad. Por su propia naturaleza estos documentos no tienen un carácter normativo para los Estados miembros, pero conforman unos principios inspiradores, un corpus normativo63, que deberán concretarse en las legislaciones nacionales, y en nuestro caso autonómicas. La Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 (“Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas”) –Gödöllo (Hungría), 19 de mayo de 2011– es el documento más completo donde la Unión Europea ofrece una nueva estrategia para el desarrollo territorial. Apuesta por un desarrollo policéntrico y equilibrado; el fomento de un desarrollo integrado de las ciudades, regiones rurales y regiones específicas; competitividad global; mejora de la conectividad; gestión y conexión de los calores ecológicos, culturales y paisajísticos de las regiones. Su implementación se verá apoyada desde la Unión por políticas y medidas de fomento y protección de la ciudad, tales como la iniciativa Urban, DUSI o los Fondos FEADER, la introducción del concepto de gobernanza urbana o el progresivo avance hacia la gestión estratégica e integrada de las ciudades64. A juicio de F. E. RAMALLO LÓPEZ (2014a:64), de la lectura de estos diferentes documentos, “la Unión europea impone un desarrollo de las ciudades, y, por tanto, una ordenación del territorio…” basada en criterios como: evitar el crecimiento desmesurado, evitando bajas densidades; usos mixtos del suelo; recuperación del suelo urbano; y limitar el consumo injustificado de suelo.

Como el último hito de estas ideas emanadas de conferencias internacionales, diremos que los principios del desarrollo urbano sostenible se han plasmado en la Nueva Agenda Urbana –Conferencia sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible–, Conferencia Hábitat III, Quito (2016), en el contexto de la Agenda 2030 y como desarrollo del Objetivo 11 de la misma. La Nueva Agenda Urbana incorpora un nuevo reconocimiento de la correlación entre la buena urbanización y el desarrollo65. De esta forma se adopta un compromiso en pro de un cambio de paradigma urbano reconociendo que el desarrollo urbano y territorial sostenible es esencial para lograr el desarrollo sostenible y la prosperidad para todos. Por eso, para lograr la aplicación efectiva de los compromisos se reitera la idea de “Planificación y gestión del desarrollo espacial urbano”, que propone la aplicación de la planificación integrada y el fomento de las medidas de regeneración y adaptación de las zonas urbanas, incluida la mejora de los barrios marginales. Los principios que propone ya se han convertido en lugares comunes: uso eficaz del territorio, compacidad, conectividad, usos sociales y económicos mixtos, densidad, crecimiento controlado y reducción de los problemas que genera la movilidad.

Como vemos, la Nueva Agenda Urbana, como último documento emanado de conferencias internacionales, está concretando uno por uno los elementos del nuevo paradigma del urbanismo sostenible. Por eso a lo largo de este trabajo quiero analizar cómo se ha incorporado ese nuevo paradigma a nuestro Derecho positivo y cómo va a influir en toda la actuación sobre el desarrollo urbano de los poderes públicos, administraciones y particulares en los próximos años, configurando un nuevo sistema urbanístico español.

En definitiva, el desarrollo sostenible persigue la adopción de formas de desarrollo que hagan compatible la utilización de los recursos disponibles con las posibilidades que tiene nuestro entorno medioambiental de satisfacer las necesidades presentes y futuras, dentro de los límites que permite la capacidad de soporte de los ecosistemas. Este reto conlleva la necesidad de modificar hábitos de consumo, teniendo presente que los recursos de nuestro planeta no son ilimitados. Del mismo modo, obliga a adoptar un cambio de actitudes en nuestra sociedad; a lograr un equilibrio entre ciudad y entorno natural, sacrificando algunos de los privilegios de la población urbana en favor de opciones que puedan ser asumidas por los sistemas naturales66; a asumir una profunda transformación de nuestros valores básicos y abandonar algunas “prácticas insostenibles”, todo ello para así revertir nuestros hábitos destructivos. Y dentro de esta evolución necesaria de nuestro modelo de crecimiento se encuentra el crecimiento urbano –la producción de suelo apto para la edificación– pues como veremos, la ciudad es uno de los mayores consumidores de recursos del planeta67.