Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 17

A lo largo del presente capítulo he ido exponiendo tanto el contexto y origen de los conceptos de “desarrollo sostenible”, así como su aplicación, y “desarrollo urbano sostenible”, y su incidencia en el proceso de construcción de la ciudad. Del mismo modo he apuntado que el concepto de “urbanismo sostenible” ha venido para convertirse en un nuevo paradigma legal del urbanismo español en el siglo XXI, en sustitución del urbanismo de ensanche que fue el predominante durante más de 150 años. Este nuevo paradigma homologa nuestro modelo de desarrollo urbano con el resto de los países de nuestro entorno, superando una cierta singularidad, más en la gestión y financiación que en el planeamiento. El mismo deriva de una construcción teórica y doctrinal; de un importante número de documentos emanados de las distintas conferencias internacionales; y principalmente de una importante reflexión dentro de la Unión Europea que ha llegado a configurar una política urbana. Como expone F. LÓPEZ RAMÓN (2005:36), esta política está basada en principios, recomendaciones e ideas, que no en preceptos de carácter normativo europeo. Pero los Estado miembros –y las ciudades– la han hecho suya, a modo de urbanismo europeo, y la han incorporado a su derecho nacional, y práctica urbanística, al menos en su discurso y principios. Para este mismo autor120, desde 1990 se apunta la formación de un urbanismo supranacional europeo, en parte de integración y en parte de coordinación, basado principalmente en el título competencial del medio ambiente y el objetivo de cohesión territorial. Para J. PONCE SOLÉ (2019:54) al menos en cuanto al derecho a la vivienda, reconocido como un derecho fundamental por el TJUE y acudiendo al art. 352 TFUE, cabe superar la rigidez competencial y alcanzar los objetivos de la UE en un proceso hacia un hard law europeo. Son competencias relevantes en relación con la vivienda “las concernientes al mercado interior, política social, el medio ambiente urbano y su vinculación con la salud y la protección de los consumidores y la política energética (todas ellas compartidas, art. 4 TFUE)”. Para M. VAQUER CABALLERÍA (2018) uno de los objetivos de la Unión Europea es el fomento de la cohesión económica, social y territorial, como así ha sido reconocido por el TJUE, lo que “da pie al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible enunciado en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 7(2015…”. De la interpretación conjunta de los artículos 174 TFUE a 178 TFUE se desprende, a su juicio, que el legislador de Unión está facultado para reducir las diferencias entre distintos territorios de la Unión y no solo mediante el instrumento central de la política de cohesión social –los fondos estructurales–.

Este fenómeno fue calificado por M. LORA-TAMAYO (2013:12-13)121 de “revolución silenciosa europea” por la extensión del Derecho comunitario en la forma de ordenar el territorio y de hacer ciudad, derivada de la vis expansiva de la política ambiental, que ha comenzado a ser un elemento esencial del derecho urbanístico y de la planificación urbana. Los principales elementos de esta uniformidad en la diversidad, que supone a juicio de la autora citada el modelo de urbanismo europeo, serían: el medio ambiente y el desarrollo sostenible que desde el soft law se van asumiendo por las legislaciones nacionales; el concepto de gestión integrada del medio ambiente; la cohesión económica y social; cohesión territorial lograda a través de la ordenación del territorio e infraestructuras comunes –redes transeuropeas– y la directiva de contratos y servicios que afecta el núcleo esencial del derecho a urbanizar.

Para F. GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ (2018:27-29) Europa ha recorrido, desde los años 70 del siglo XX –Carta Europea del Suelo de 1972– hasta la primera década del siglo XXI, un camino de construcción e implantación jurídica de un nuevo modelo de desarrollo urbano. Un nuevo paradigma, que consiste en mirar hacia la ciudad construida frente a la expansión urbana como principal, o única, alternativa; en terminar la ciudad antes que, en expandirla, y ello respondiendo al logro de la sostenibilidad económica, social y ambiental de la misma. La idea de incidencia, o intervención, de la Unión Europea en el suelo y la ciudad a través de la integración del medio ambiente en la política de la Unión –mediante diversos Documentos y Comunicaciones de la Comisión– la ha estudiado D. FERNÁNDEZ de GATTA SÁNCHEZ (2008: 80 y ss) diferenciando entre los documentos europeos que se ocupan del territorio, suelo, el medio ambiente urbano y la sostenibilidad de las ciudades, si bien todos ellos configuran una política europea. Y esto, no solo porque cada día más normativas sectoriales tienen un elevado componente ambiental –agua, suelo no urbanizable, residuos, etcétera– sino porque la preocupación o la ética ambientales están cada día más presentes en la conciencia colectiva y en las políticas de la Unión Europea. Pero es igualmente cierto que son los documentos del derecho débil los que han configurado –y siguen configurando– este pensamiento y concepto europeo sobre el modelo de desarrollo urbano y sobre la ciudad.

La preocupación, o más bien la toma de conciencia en la Unión Europea por la política urbana ha sido un largo proceso. La encontramos en la Carta Europea del Suelo del Consejo de Europa, de 30 de mayo de 1972, en la que ya se aboga por la utilización racional del suelo como recurso vital pero limitado que se destruye fácilmente y por su protección frente a razones puramente económicas que no tengan en cuenta sus valores presentes y futuros. Del mismo modo se propugna que la implantación urbana se organice y se planifique de tal forma que cause el menor impacto y repercusión desfavorable al entorno. Otro documento pionero fue la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada el 20 de mayo de 1983 en Torremolinos (España) y en la que se sientan las bases conceptuales de la ordenación del territorio como política europea122.

Son también importantes en cuento al patrimonio edificado la Carta de Venecia (1964) y la Declaración de Ámsterdam (1975). Ya la Declaración de Ámsterdam considera la conservación del patrimonio arquitectónico, incluidos los barrios, como un objetivo principal de la planificación urbana. Estas rehabilitaciones de barrios antiguos deben realizarse “de forma que no modifiquen sustancialmente la composición social de los residentes…”. La llamada a la protección y conservación integrada de los barrios urbanos antiguos pretende encontrar la identidad y experimentar un sentido de seguridad. El urbanismo que propugna trata de volver a encontrar “la escala humana, la interpretación de las funciones y la diversidad sociocultural que caracterizan los tejidos urbanos antiguos”. Intenta así encontrar una suerte de enmienda a la totalidad al urbanismo funcionalista del Movimiento Moderno, y dar lugar a la vuelta al culturalismo, mediante la refundación “científica” del urbanismo123. La conservación integral de la ciudad histórica requiere una nueva forma de entender la planificación urbana; la responsabilidad de los poderes públicos y la participación de los ciudadanos; entender al valor de uso de los edificios y por tanto a los factores sociales; la adaptación de las medidas legislativas para favorecer la conservación; y la financiación apropiada124.

Pero será desde los primeros años noventa del pasado siglo cuando, consciente de los problemas medioambientales que cada vez en mayor medida apremiaban a la vida en las ciudades, la Unión Europea intensifique su preocupación y aproximaciones a la idea de desarrollo sostenible en el medio urbano. Debemos destacar: el “Libre Verde relativo al medio ambiente urbano” (Resolución del Consejo de 28 de enero de 1991); la Comunicación de la Comisión Europea COM (97) 197 final, “Hacia una política urbana para la Unión Europea”; la Red 6 del Programa URB-AL “medioambiente urbano” de 2000 a 2006; y el “Libro blanco de la adaptación al cambio climático: Hacia un marco europeo de actuación” de 2009. Estas publicaciones, y otras decenas de documentos de variada importancia, incidían por primera vez en la idea medio ambiental asociada al territorio, concepto que prácticamente nunca había sido tratado por la Unión Europea. La Comisión Europea circunscribía a cuestiones de escala estatal o regional su política con respecto al territorio, pues el urbanismo ha sido, y sigue siendo, una competencia y política nacional, y más concretamente municipal. Por lo que el acercamiento al desarrollo urbano como problema, y como realidad social en proceso de evolución, se ha hecho desde otros títulos, esencialmente el medioambiental y sobre todo desde políticas de ayudas y subvenciones al desarrollo regional.

Sin embargo, lo cierto es que la concentración de la población en ciudades o espacios urbanos se impone en este comienzo de siglo en todo el mundo, y también en la Unión Europea, donde el 80 % de la población vive en ciudades y la escala urbana se configura como la más cercana al ciudadano. Esta realidad conlleva que el consumo de recursos naturales, energía, agua, etcétera, así como que las emisiones de CO2, procedentes de las diversas actividades humanas, se concentren en densas mega regiones europeas125.

Conforme el siglo XXI va avanzando, las normativas más o menos indicativas u obligatorias sobre niveles de contaminación atmosférica, ruido o calidad de las aguas, por ejemplo, se han ido complementando con compromisos a largo plazo básicamente relacionados con la lucha contra el cambio climático. La Unión Europea sí tiene títulos en sus Tratados para hacer norma estas políticas sectoriales derivadas de la preocupación ambiental, y son buen ejemplo de ello las Directivas sobre contaminación atmosférica o ruido, gestión de residuos, protección y gestión de las aguas, etcétera. También los Tratados de la Unión abren a la Comisión la posibilidad de realizar actuaciones, como así se reconoce en la Estrategia Territorial Europea (1999), sobre el desarrollo territorial, tales como: las redes transeuropeas (RTE), fondos estructurales, política agrícola común (PAC), política medioambiental; o, las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

Como ya expuse, en lo que se refiere a la ordenación del territorio y sobre todo al urbanismo (en las cuestiones que tienen relación con el planeamiento y la ordenación urbana), la Comisión ha venido impulsando en los últimos años una reflexión teórica y un debate que pueda concluir en un marco de referencia para definir un auténtico modelo –o modelos– de desarrollo urbano sostenible, en el sentido de establecer normativas o pautas indicativas sobre la configuración urbana de las ciudades que pudieran asumir los Estados.

La ciudad europea en general, y la española en particular, ha tenido históricamente una configuración y una morfología que la hacía identificable frente a la idea contrapuesta de ciudad difusa o dispersa. Es cierto que durante todo el siglo XX esa forma urbana compacta comenzó a mutar y muchas de las formas tan reconocibles de la ciudad europea, como describe R. BRUEGMANN (2005:39-54), comenzaron a hacerse más indefinidas y menos rotundas. Hay varias causas de todo esto, como lo pudo ser la necesidad de crear nuevas viviendas de forma rápida para las clases trabajadoras hasta la época de entreguerras y para los emigrantes que tras la Segunda Guerra Mundial abandonan el mundo rural en busca de mejor fortuna en la ciudad. O también, en las últimas décadas del siglo XX, por un importante cambio en la demanda urbana de unas clases medias cada día más amplias que prefieren la vida sin conflictos alejada de los centros urbanos, gracias a una movilidad privada e individualistas que se generaliza con el automóvil.

Como ya expuse, este cambio de los comportamientos urbanos no solo es una copia de la influencia del modo de vida importado de Norteamérica entre los años cincuenta y los ochenta, como muchas veces creemos, sino que tiene raíces más profundas y propias de nuestro continente y país. La inercia de los modelos urbanos difusos y que agrupa las actividades por zonas de la ciudad ha formado parte de una hegemonía cultural y económica de ámbito más amplio que nos ha sido sobrevenida. Pero no podemos olvidar la responsabilidad europea y española en adoptar ese modelo como el predominante. Tanto por no responder con instrumentos legales antes de que se impusiera como por asumirlo e interiorizarlo socialmente como el mejor modelo para vivir –el paradigma de la modernidad, riqueza, prosperidad y felicidad humana–, sin advertir de los costes sociales, ambientales, y finalmente, también económicos que conllevaba en su interior.

Las convenciones internacionales de las que he dado cuenta con anterioridad –Río de Janeiro, Kyoto, Aalborg, Leipzig, por citar algunas de las más conocidas–, y que proponían modelos urbanos más sostenibles y eficientes, eran obviadas, a finales del siglo XX y principios del XXI, por la lógica económica del desarrollo continuo de las ciudades, siguiendo pautas de crecimiento poco sostenibles. Será con la superación de la crisis económica en nuestro país, y con las novedades legislativas que se van a analizar en el presente trabajo, cuando las ciudades se planteen como una prioridad el objetivo de la sostenibilidad. Y para ello deberán plantearse: ¿cómo reconducir las partes de la ciudad que en los procesos de urbanización de las últimas décadas se han proyectado con un único uso?, ¿cómo revertir la preeminencia de nuevas zonas nada complejas, donde las vías rodadas y los centros comerciales ejercen el viejo rol del espacio público que vertebra la ciudad?, ¿cómo integrar en la trama urbana núcleos de viviendas unifamiliares dispersas en el territorio?; y ¿cómo recualificar y mejorar la habitabilidad de la ciudad histórica sin caer en nuevas situaciones que conviertan el centro urbano en inhabitable?

Como ya indiqué, la Carta Europea del Suelo (1972), la Carta Europea de la Ordenación de Territorio (Conferencia de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio, 1983) y el Libro Verde sobre Medio Ambiente Urbano (Consejo de las Comunidades Europeas, 1990) abrieron el debate sobre esta materia planteando una amplia política urbana integrada en la política ambiental. Tanto el diagnóstico que se recoge en el Libro Verde, en el que posteriormente profundizare, como las sugerencias prioritarias de actuación, son ya elementos claves de toda la construcción y reflexión posterior. Recomiendan que toda la planificación urbana considere la variable ambiental como esencial y, en 1990, propugnan la revitalización o renovación de aquellas partes de la ciudad que han quedado degradadas por el fervor desarrollista que propicia la expansión urbana. En conclusión, será el medio ambiente el principal factor de integración por el que el derecho comunitario penetre en las regulaciones nacionales del suelo.

También en 1990 (27 de noviembre), se presentó otra Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, titulada: “Europa 2000: Perspectiva de desarrollo del territorio de la Comunidad”, que entendemos tiene una gran relevancia. En ella se reconoce que la Comunidad no tiene competencia alguna en materia de política urbana, pero que las responsabilidades comunitarias en medio ambiente, cohesión económica y social hacen que la Comunidad, ahora Unión, pueda jugar un “papel importante en el desarrollo de las ciudades”. En 1992 será la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa quien apruebe la Carta Urbana Europea que pretendía identificar los derechos urbanos fundamentales –“derecho a la ciudad”–.

Los documentos que fueron configurando un movimiento sostenible de ciudades fueron en primer lugar la Carta de Aalborg, suscrita en 1994, y posteriormente: la Declaración Hábitat II de Estambul (1996); el Plan de Acción de Lisboa (1996); la Comunicación “Hacia una política urbana para la Unión Europea” (1997) o el “Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea (COM, 1998, 605); así como la Nueva Carta de Atenas (1998) elaborada por el Consejo Europeo de Urbanistas; o importantes informes elaborados para la Comisión Europea126. Estos documentos abrieron el camino a la toma de posición institucional de la Unión Europea, y a incluir en su agenda este principio. Más allá de la decisiva influencia que Directivas Europeas como la 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, sobre Evaluación ambiental de Planes y programas o la Directiva 2006/60/CE, de 23 de octubre de 2000, que establecía el marco comunitario en política de aguas, iban a tener sobre la planificación urbanística.

De todos los documentos europeos relativos al territorio y urbanismo, que se han ido produciendo en estas casi cinco décadas, considero que los que a continuación vamos a analizar con mayor detalle son los que conforman el principal cuerpo doctrinal en que se ha concretado el principio de desarrollo urbano sostenible. Configurando el soft law, o derecho débil de la Unión, como declaraciones que no generan obligaciones, pero que en absoluto hemos de despreciar, pues como ya expusimos, en las mismas se encuentra el germen de los elementos normativos que harán suyos las legislaciones nacionales127.