Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 28

Pero antes de analizar los modelos básicos de ciudad que habrían propugnado o auspiciado las distintas leyes urbanísticas estatales desde 1956 a 2007200, voy a acercarme a las formas más recientes de entender el urbanismo y los modelos urbanos que ha ido generando la cultura urbanística desde las últimas décadas del siglo XIX. Y ello para entender mejor la necesidad de contar con una realidad jurídica, una norma legal, que dé forma y estructura al modelo de ciudad que quiere la sociedad201.

En cuanto al nacimiento del urbanismo como disciplina científica, se sitúa en la Gran Bretaña de finales del siglo XIX en respuesta a un grave problema social y de salud pública. Este mismo fenómeno se produce en toda Europa. En España ya vimos en el capítulo Primero cómo las teorías de I. Cerdà y las leyes de Ensanche se encuentran en la misma línea que los planteamientos de la Comisión Real Británica y las leyes sobre vivienda para las clases trabajadores de 1890. Pero serán distintos visones, inicialmente utópicas y de raíz anarquista, las que habrán de configurar el movimiento planificador y los distintos modelos de desarrollo urbano a lo largo del siglo XX. Estos modelos o movimientos giran en torno a unos pocos nombres: G-E. Housmman, I. Cerdà, E. Howard, R. Unwin, P. Geddes, la Asociación para la Planificación Regional de América, Le Corbusier, Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, Frank Lloyd Wright, D. H. Burham, H. Baker, P. Abercombie, C. Stein, F. Osborn, A. Soria, J. Turner, R. Venturi, S. Markelius, o J. Jacobs. O los más recientes: G. Campos Venuti, A. Rossi, B. Secchi, H. Lefebvre, M. Castells, J. Lerner o J. Gehl. Los citados, así como otros arquitectos, profesores, o sociólogos, son quienes han pensado modelos o visiones de la ciudad. Pero han sido las fuerzas económicas, los promotores, los avances industriales, los políticos, los movimientos sociales, y esencialmente los ciudadanos de unos y otros países, quienes han ido convirtiendo esas ideas en realidades. Así la producción masiva y popular del automóvil (fordismo), el desarrollo económico y el Estado de Bienestar tras la Segunda Guerra Mundial, la globalización tras la crisis del petróleo de 1973, Internet y la era de la información, han sido elementos determinantes para el desarrollo urbano y para que los modelos teóricos se hicieran realidad de una u otra forma. Lo mismo podemos decir de la conciencia ambiental. Durante más de un siglo las preocupaciones reales del urbanismo y de las leyes urbanísticas eran sociales (salud y vivienda) y económicas (desarrollo económico y trabajo). Desde las últimas décadas del siglo XX, se añade la preocupación –la sensibilidad–medio ambiental. La planificación de la ciudad ahora debe responder de forma prioritaria a nuevos retos: la sostenibilidad y el cambio climático, lo que está suponiendo un cambio de paradigma en el urbanismo europeo y español.

Estos modelos desde comienzos del siglo XX se plasman en la planificación o planeamiento urbanístico. La planificación permite la intervención de la administración para ordenar el crecimiento, pero también para garantizar y dar seguridad jurídica a la propiedad. Adoptada tras la Segunda Guerra Mundial como una pieza clave del modelo urbano del Estado de Bienestar, será atacada en la década de 1980 por las políticas conservadoras y las ideas económicas ultraliberales. El final del siglo XX conoce el auge del proyecto frente al plan de una renovación urbana pensada como motor de desarrollo económico global. El planeamiento es la plasmación de una idea de la ciudad, y por ello la concepción del plan a lo largo del tiempo es el reflejo intelectual, social, económico, político y jurídico de la idea de ciudad. Para F. De TERÁN202, debemos distinguir en nuestro urbanismo tres grandes maneras de concebir el plan. La primera, hasta los años treinta del siglo XX, como trazado en el que prevalece una visión fragmentaria de la ciudad, bien su extensión y ensanche, su reforma interior –funcional o estética–, o su visión reformista y utópica –Ciudad jardín–. Posteriormente, el plan como previsión integral de un modelo no solo arquitectónico, sino social y económico. Es el planeamiento que responde al funcionalismo, al Estado de Bienestar y a la producción masiva de vivienda social en las décadas de desarrollo tras la Segunda Guerra Mundial. Y por último el plan como proyecto, en el que prevalecen la forma y la arquitectura al servicio de la economía.

G. Piccinato203 propuso diferenciar entre Town Planning (o urban planning) y Urbanismo; o lo que es lo mismo, entre planificación urbana anglosajona y urbanismo latino. El primero, basado en un método racional y la teoría de la planificación como intervención, centra su raíz en el reformismo social. En el segundo priman la arquitectura, el proyecto y la morfología urbana. El sistema anglosajón está guiado por la dinámica del desarrollo urbano (development-led) y el plan es indicativo. La Administración Pública valorará y decidirá sobre una solicitud de desarrollo urbanístico de la mano exclusiva o casi exclusivamente de las cualidades de la propuesta. En este modelo, imperante en la mayoría de los países europeos, el plan (Local Plans) ordena la totalidad del territorio municipal, pero se limita a regular elementos estructurantes de la ciudad, con previsiones meramente indicativas para la propiedad y no creadoras de derechos204. En el sistema latino, la preeminencia del plan es total. El plan es norma (plan-led), es imperativo para la administración y los particulares. En sistemas plan-led la Administración Pública decide sobre una solicitud en función de si encaja o no dentro de las previsiones contenidas en el planeamiento vigente205. Por ello, en nuestro sistema urbanístico es tan importante el plan como instrumento que define y configura el futuro de la ciudad. El plan debe incorporar el modelo y la estrategia de la ciudad, pero también la regulación de los derechos de propiedad, las normas y ordenanzas para urbanizar y edificar. Responder a esa doble función lo ha conformado como un instrumento especialmente complejo como pretendo analizar en el presente capítulo.

Pero las distintas estrategias de construir la ciudad no han estado siempre asociadas a una planificación urbana pública206 mediante la organización administrativa del territorio y la ordenación jurídica del mismo. Será en el siglo XIX, cuando una vez consolidado el capitalismo, la ciudad inicie un proceso de “corrosión activa” –en palabras de L. Mumford207– que conduce “a desmantelar toda la estructura de la vida urbana”. El plano servía para convertir la tierra en lotes para la edificación independiente de más fácil transacción. No se trataba de planificar, programar o urbanizar, sino convertir la tierra en un producto inmobiliario. Mediante un trazado racional (manzanas) y un sistema de trasporte público propiciado mediante avenidas (vía pública lineal), se favorece el crecimiento constante e ilimitado de la ciudad que “no se consideró una institución pública sino una empresa comercial privada”208. Así, los nuevos inventos (ferrocarril, tranvía o ascensor) van a posibilitar la expansión en vertical y horizontal. El suburbio y la edificación en altura iban a ser dos de los elementos que identificasen la ciudad del siglo venidero como máximo exponente del lucro y especulación del suelo. La nueva ciudad industrial tiende a la destrucción, el desorden y un “medio urbano más degradado”209. Será a mitades del siglo XIX cuando el hacinamiento, la pobreza higiénica y la insalubridad de las ciudades comience a ser una preocupación210. Una nueva intranquilidad social desde la perspectiva de la salud pública y la preocupación higienista se puso de manifiesto en el informe Chadwick211, en la Comisión Real para la Vivienda de las Clases Trabajadoras (1885), o en los trabajos de Charles Booth, primera encuesta social moderna. Y se tradujo en medidas legislativas –Public Health Act de 1848– para la mejora de las condiciones sanitarias de las poblaciones212 o en la Ley sobre la Vivienda de las Clases Trabajadoras (1890). Como ya vimos en el capítulo Primero del presente trabajo, España adoptó dos décadas después legislaciones urbanísticas inspiradas en las mismas preocupaciones sanitarias.

Este movimiento que viene a superar la idea extrema del paradigma liberal –laissez faire– en la construcción de la ciudad, encuentra finalmente su plasmación en la idea de la planificación de la ciudad por especialistas, no por reformadores sociales. Será en París donde se produzca en 1853 el primer ensayo de una planificación integral de la ciudad. La encomienda a George-Eugène Haussmann, perfecto del Sena, de lograr una remodelación urbana de París no tiene solo, ni principalmente, fines urbanísticos o ni siquiera higienistas, y menos sociales, sino más bien militares y de seguridad. Pero el resultado es una alteración radical del espacio físico que va a trasformar la realidad social del viejo París mediante la planificación urbana que encomienda a los técnicos una decisión política –”haussmannización”–. Se obvian ideas o realidades sociales y la naturaleza reformista del urbanismo originario, alejando la planificación y el urbanismo del ciudadano, imponiéndose esta tendencia casi como la única doctrina durante un siglo.

Todo el urbanismo de la primera mitad del siglo XX estuvo bajo la influencia de las reformas urbanas de París o Viena, materializada en grandes bulevares, espacios públicos y edificios civiles. Los proyectos urbanos respondían a un orden urbano, a una forma, y se debían superar las leyes higienistas para reformar la ciudad. Así nace la idea de embellecer la ciudad y los planes de ensanche con su cuadrícula racional. El movimiento City Beaytiful213, de origen norteamericano, de embellecimiento y monumentalización urbana, fue una de las tendencias dominantes desde la primera mitad del siglo XX214. Este movimiento, en respuesta a los ensanches pragmáticos y funcionales proyectados por ingenieros, pretende la cualificación urbana, la vuelta a un culturalismo en el que la arquitectura y el arte estén presentes en la ciudad. Con este movimiento aparece la nueva disciplina del Town Planing (urbanismo en España), que ya se asentará como instrumento de desarrollo de la ciudad. Pero serán las dictaduras europeas, tanto fascistas o comunistas, quienes harán suyas las ideas de la Ciudad Bella en los años 30, y las llevarán a la práctica, en algunos casos, no como renovación de la ciudad existente, sino como sustitución radical.

Será a finales del siglo XIX cuando se formulen y popularicen en Gran Bretaña las ideas más relevantes e influyentes del urbanismo moderno: La Ciudad Jardín de Ebenezer Howard (1850–1928)215 y el suburbio jardín de R. Unwin y B. Parker216. Sin lugar a duda, la idea de desarrollar la ciudad mediante la integración de lo urbano en el campo, pequeñas comunidades colaborativas, mediante barrios de viviendas unifamiliares con jardín –que será lo que permita limitar el crecimiento urbano y mejorar la calidad de vida de las clases trabajadoras– fue una visión que resultó determinante para el urbanismo. Para E. Howard lo importante era lograr la conexión campo-ciudad, y para ello propuso un tipo de ciudad más orgánico, que constituyera una comunidad equilibrada, con un crecimiento controlado y rodeó la “ciudad con un cinturón verde agrícola permanente”217. Las ideas de E. Howard se vieron complementadas por el modelo de descentralización o las “conurbaciones” de P. Geddes y R. Unwin, que proponían el crecimiento de núcleos satélites en todo el territorio, germen del modelo de suburbios masivos o “ciudad genérica”. Las ideas de Howard218 serán, para lo bueno y para lo malo, junto a las de Le Corbusier, las más influyentes y aún en la actualidad muy presentes. En ellas nace el modelo de dispersión mediante los barrios jardín suburbanos o la Ciudad Lineal. Así, hubo distintos rasgos que condujeron a la suburbanización masiva como ideal de vida, como: la interpretación que en Estados Uniros se haría tras la Segunda Guerra Mundial de las ideas de Howard y Unwin, o la unidad vecinal de Perry; la generalización del automóvil privado y la autopista (Ley de Ayudas Federales a las Autopistas, 1956); la zonificación219; y las hipotecas baratas.

Una actuación radicalmente opuesta la encontramos en la Viena de las primeras décadas del siglo XX. El ayuntamiento socialdemócrata de Viena acometió una intensa política de vivienda social en solares disponibles en el centro de la ciudad, pero no con una idea de modelo urbano, sino como una avanzada política de construcción de vivienda pública de alquiler que hoy todavía resulta ejemplar. El modelo que se adoptó no fue crear barrios suburbanos impersonales y segmentados, sino que se intervino en la propia trama urbana consolidada mediante una tipología residencial, el Hof (patio). Se trata de manzanas de grandes dimensiones en las que las viviendas (400-500) se disponen en torno a un gran patio como espacio vital y social de la comunidad220.

Otro de los más importantes teóricos del urbanismo moderno será Patrick Geddes (1845–1932), con su visión de la ciudad región. Esta idea, asumida por la Asociación para la Planificación Regional de América, tuvo enorme influencia en la política del New Deal y el Plan para el Gran Londres (1940) de L. P. Abercombrie, así como en algunos de los primeros planes españoles tras la Ley del Suelo de 1956. Geddes anticipa la idea de ordenación del territorio al pensar el desarrollo urbano en clave regional y no solo local221. Pensar la planificación desde la geografía y en base a los recursos endógenos, resulta en 1915 una propuesta visionaria y acertada. Quizás la planificación regional, con el desarrollo de Ciudades Jardín y la renovación urbana, sea un modelo cercano y precursor del urbanismo sostenible, pues en palabras de R. Unwin (1930): “El objetivo principal de la planificación es asegurar la mejor distribución de la vivienda, el lugar de trabajo y el recreo”.

Será en los años treinta del pasado siglo cuando la disciplina del urbanismo como técnica de intervención de la ciudad elabore su modelo más difundido y seguido durante décadas. El urbanismo funcionalista moderno, o funcionalismo racionalista, como intento de corregir los males de la ciudad industrial llegara a convertirse en un modelo dominante y casi hegemónico en Europa a lo largo de buena parte del siglo XX. De este modo, la influencia de los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM) y la Carta de Atenas (1933) en la planificación de la ciudad tras la Segunda Guerra Mundial es indiscutible. Las cuatro funciones del hombre en la ciudad, que son “habitar, trabajar, recrearse y circular”, impondrán una visión de la planificación, descomponiendo la ciudad mediante su zonificación y reinventando su arquitectura con técnicas modernas que permiten la edificación abierta y en altura. La obra de Le Corbusier –”El daño que hizo Le Corbusier la ha sobrevivido”–222 convierte en modelos abstractos las ideas que le preceden (como la obra de T. Garnier): la Ciudad Contemporánea (1922) o la Ciudad Radiante (1933). Pero quizás lo más relevante, a nuestro juicio, de las consecuencias de la Carta de Atenas, sea que sitúa el plan general y la vivienda social como el binomio de valores que serán la base del urbanismo del siglo XX. La importancia de la planificación por expertos marcará el futuro del urbanismo en las décadas siguientes. El Estado de Bienestar y las políticas socialdemócratas en Europa, incorporan a su agenda política la preocupación por la ciudad y la vivienda social. Y para ello hacen suyas las propuestas de la Carta de Atenas, concretadas en dos ideas. Por un lado, la preeminencia del plan general como instrumento de planificación racional (y funcional), en la que la administración asume el desarrollo urbano conforme a la regla de mantener la propiedad privada del suelo regulando el derecho a edificar. Y por otro, la construcción masiva de miles de viviendas en barrios periféricos –”ciudad de las torres”, como las define P. Hall–, las Villes Nouvelles en Francia o los Polígonos en España, de marcado carácter lecorbusioano en lo estético y organizativo.

Otra corriente de pensamiento muy importante en la década de los cuarenta es el derivado de las new tows o nuevas ciudades surgido en Inglaterra (Plan Abercombrie del Gran Londres de 1944) –ciudad región– con una estrategia de colonización planificada del territorio rural mediante la descentralización, creando un anillo de ciudades satélites a Londres223. Este modelo no prevalecerá solo en Occidente. En la URSS, el Plan General para la Reconstrucción de Moscú de 1935 –ejemplo de fusión de la Ciudad Bella y el movimiento moderno– proyecta una nueva ciudad capaz de acoger a un número importante de población y de mostrar las bondades –y grandeza– del régimen soviético224.

Sería en Estados Unidos en la década de 1950 cuando el funcionalismo y las grandes obras públicas confluyan en la política de renovación urbana225. Esta renovación urbana poco tiene que ver con la rehabilitación o la recualificación de los centros urbanos. Más bien se trató de la trasformación de la ciudad tradicional mediante el “bulldozer federal” para favorecer la movilidad privada, la construcción de barrios de negocios o centros comerciales, y un elevado número de bloques de viviendas en suburbios226.

Estos planteamientos, en palabras de C. García Vázquez, supusieron que: “La lucha contra la pobreza se cobró una víctima inesperada: la ciudad histórica”227, pues las ideas de Le Corbusier al respecto de qué hacer con los centros urbanos son bien conocidas: “En consecuencia, los centros actuales deben ser demolidos”. Quizás aquí debemos situar el eje de esta reflexión. La necesidad de superar el horror de la ciudad industrial con sus barrios de pobreza y hacinamiento llevó a la dispersión y descentralización de la ciudad como solución. La necesidad de dotar de vivienda digna a las clases trabajadoras llevó a los suburbios y a la edificación de barrio periféricos de vivienda social. Así, la planificación redujo la congestión urbana y mejoró la calidad de vida de muchas personas, pero conllevó la aparición de una ciudad dispersa, impersonal y desigual en que los centros de la ciudad perdían importancia y función. La preferencia de las nuevas clases medias por un modo de vida suburbano, con miles de viviendas unifamiliares –o bloques– edificadas en serie, posibilitado por un automóvil masivo, terminó de suponer el abandono del centro urbano. En conclusión, tras la posguerra en Europa y Norteamérica se impuso este nuevo modelo de ciudad228. Será entre los años 1950 y 1975 cuando el desarrollismo urbanístico en toda Europa, y también en España, se dirija a la construcción masiva de vivienda que llena el territorio de ciudades similares: bloques y torres en altura en nuevas periferias y viviendas unifamiliares impersonales y repetitivas –suburbios–, en un espacio sometido a rígidas reglas de zonificación y conectadas-atravesadas por vías de gran capacidad para los automóviles. ¿Era este modelo –en la Europa del Estado de Bienestar y en la del Este– la consecuencia del urbanismo funcionalista moderno? ¿Era esto lo que perseguía el Movimiento Moderno? Estas políticas dieron respuesta a una necesidad de vivienda masiva, mejoraron las condiciones de vida de muchas personas y asentaron una nueva cultura urbana, pero su coste ambiental, social y patrimonial ha resultado a la larga muy elevado.

Pero no solo hubo funcionalismo. También la preocupación por la ciudad tradicional como creación cultural y sus centros históricos, así como por la vida urbana, se comenzaron a poner de manifiesto en la década de 1960229. Un grupo de arquitectos milaneses, autodenominados “Tendenza”, cuya figura más representativa seria Aldo Rossi, elaboró un nuevo pensamiento urbano crítico con el Movimiento Moderno. Se refundará el urbanismo desde términos disciplinares, definiendo una ciencia urbana. Su preocupación esencial será la ciudad histórica, su patrimonio urbano, su conservación-reutilización, la identidad y la población. La visión culturalista de la ciudad230 vuelve la mirada a la ciudad tradicional (europea) como hecho cultural, colectivo y social con fuerte identidad. Esta visión se produce en un momento en que la Crisis del petróleo de 1973 pone en cuestión el modelo de crecimiento infinito y surgen los primeros rasgos de la conciencia ambiental. Por un lado, el concepto de Townscape, que pretende recuperar los valores de la urbanidad. Por otro, el Urban Desig –impulsado por José Luis Sert desde Harvard– que se ocupa de la forma física de la ciudad. O visiones más críticas, lúcidas y radicales no arquitectónicas de la deshumanización de la ciudad como las que expone J. Jacobs, contribuirán, todas ellas, en la década de los ochenta a un predominio de la cultura del proyecto urbano muy ligado al tipo arquitectónico y de la regeneración y recualificación del espacio público231. Subyace la idea de reconstrucción de la ciudad frente a su superación radical que proponía Le Corbusier, mediante un urbanismo arquitectónico y morfológico en el que comienzan a aparecer preocupaciones sociales y a entender la ciudad con una escala humana. Esto supone una revisión crítica de los principios funcionalistas del Movimiento Moderno, superando su rigidez y dogmatismo, y volviendo a la idea de calle, manzana, peatón y espacio público colectivo. En las últimas décadas del siglo XX el papel central que representaba el planeamiento general se vio sustituido en la práctica por el proyecto.

En los años 80 el culturalismo se enfrenta con nuevos hechos urbanos, ya no solo la arquitectura y la ciudad histórica. Retos económicos, sociales y políticos de un mundo cambiante, a los que Aldo Rossi respondería con su propuesta de “la ciudad por partes”232, en la que prima el proyecto urbano sobre el plan. El plan urbanístico como figura central del urbanismo moderno es una construcción del funcionalismo, es la figura que traslada a la realidad las teorías del Movimiento Moderno. Por ello, en los años 80 se ve superado por otras figuras de planificación no integral del territorio. El descrédito de la planificación tradicional que no es capaz de favorecer el crecimiento urbano creador de riqueza –a juicio de sus detractores–233 hace que el promotor –el mercado–, caso por caso, y con el apoyo de muchas administraciones –cada vez más liberales–, sea quien defina la ciudad. Se pasa de una visión general excesivamente ordenancista del plan omnicomprensivo234a primar los proyectos urbanos de grandes dimensiones e importancia transformadora de las ciudades. Estos proyectos estratégicos, también en España, se asocian a grandes eventos, a la regeneración y renovación urbana de ámbitos obsoletos, a grandes infraestructuras, servicios públicos o dotaciones, o a accidentes naturales –generalmente la recuperación de ríos– o paisajísticos. En todos ellos se sitúa como uno de los elementos que los caracterizan la preocupación ambiental y por la sostenibilidad, y ya no tanto la producción de viviendas. Estos proyectos comienzan a poner en cuestión al zoning como elemento principal de la construcción de la ciudad, y revisan muy críticamente los desarrollos residenciales masivos que les precedieron por su alto coste social y ambiental. París, Lisboa, Bilbao, Londres, Hamburgo o Barcelona serían solo unos ejemplos de estos proyectos estratégicos. Pero a menor escala casi cualquier ciudad española, con mejor o peor fortuna, puede ejemplificar esta realidad de conjugar grandes proyectos estratégicos; la recuperación de frentes de agua urbanos; y la renovación y regeneración urbana del centro histórico, o partes del mismo, u otras zonas en proceso de obsolescencia o de sustitución de su función. Todo ello con sus luces y sombras, porque también las ha habido, como, por ejemplo, los procesos de “gentrificación” o “turistificación”, que analizare en capítulos posteriores.

Una variante de este modelo es el “proyecto ecológico” formulado en Gran Bretaña por Léon Krier en la década de 1970 y que da lugar al urbanismo neotradicional. Su elemento principal es el barrio como conjunto densamente edificado que no invade el territorio circundante y en el que se plasma una visión artística y ética del mundo. El recurso a la historia y a la cultura como elemento regenerador de la ciudad del urbanismo neotradicional produce espacios urbanos teatrales, escenarios, en los que se recrea una ciudad pensada para nuevos habitantes de clase media alta o para turistas y que poco tiene que ver con la identidad y la memoria. También en Europa, pero sobre todo en Estados Unidos, este modelo de revitalización del centro histórico mediante la “creación de la ciudad como escenario”235 –“rousificación” como lo denomina P. Hall– se convierte en un modelo de éxito236. Pero el new urbanism también llevará este modelo de ciudad histórica a los suburbios237. La ciudad como espectáculo, pensada para el turista global, que consume las sensaciones, cultura y ocio que los medios le proponen y para los que poco, o nada, importa la autenticidad de estas, se ha impuesto como un modelo de referencia.

El debate sobre la vigencia del plan marcó los años 80 y 90, y se representa en tres prestigiosos arquitectos italianos: G. Campos Venuti –vigencia del plan heredado del Movimiento Moderno–; Aldo Rossi –preeminencia del proyecto arquitectónico de escala urbana–; y Bernardo Secchi –refundación del plan para reutilizar la ciudad existente e intervenir en la ciudad consolidada con el objetivo de mejorar la calidad de vida urbana–. Este debate se trasladó a España y resulta necesario que nos detengamos en el mismo, aunque sea brevemente, para poder comprender algunas de nuestras realidades. El urbanismo español tras la Ley del Suelo de 1956 se había alineado con la idea del plan derivada del funcionalismo. Así, se toma este plan como instrumento fundamental para ordenar el crecimiento de la ciudad y construirla de manera racional y asumiendo las ideas del Movimiento Moderno. En España el ejemplo de esta forma de entender el urbanismo, impulsado por Pedro Bidagor desde la Dirección General de Urbanismo del Ministerio de la Vivienda, son los “polígonos”238. La crítica más temprana a este modelo la formuló, ya en 1963, Oriol Bohigas criticando el polígono como unidad residencial autónoma ajena a la ciudad, y proponiendo la vuelta a la vida urbana compleja y diversa frente a la uniformidad y asepsia del modelo segregado239. El plan convertido en paradigma, en instrumento regulador y todopoderoso. La realidad desbordó la teoría, una vez más, y las actuaciones fuera de la planificación urbana acabarían siendo casi norma en lugar de excepción. Así en 1970 se promulgó el Decreto Ley 7/1970, de 27 de junio, por el que serían puestas en marcha las Actuaciones Urbanísticas Urgentes (ACTUR), cuya finalidad era disponer de suelo urbanizado a precio razonable para satisfacer la necesidad de viviendas sociales, en principio en Madrid y Barcelona, pero también en otras grandes ciudades como Zaragoza240. Vino a significar, y supuso, una parcial sustitución, o al menos arrinconamiento, del planeamiento urbanístico de carácter global, en beneficio de un planeamiento parcial que entregó en manos privadas la construcción rápida de vivienda241.

En la década de los setenta se intensificó, sobre todo por los urbanistas catalanes formados en la Escuela de Arquitectura de Barcelona242, la puesta en cuestión de la idea del plan general que se derivaba de la Ley del Suelo de 1956. Las ideas de Aldo Rossi y el grupo Tendenza, como ya expuse, se inclinan por el proyecto urbano y por las intervenciones, más arquitectónicas que urbanísticas, en partes de la ciudad. De este modo, las discusiones teóricas plan/proyecto se trasladaron a la práctica de los planes de nuestras grandes ciudades. Y este debate se concretó en un importante documento como fue el Plan General Metropolitano de Barcelona (1976), en el que iban a confluir muchas de las ideas que se habían plasmado en 1975 en la reforma de la Ley del Suelo. No obstante, la crisis del plan urbanístico no cuestionaba la figura y su necesidad, sino el tipo de plan finalista y cerrado que impuso la ley de 1956243. Por eso, la necesidad de flexibilizar el planeamiento, que se debería entender como un proceso con capacidad de adaptación y respuesta en su ejecución, y la visión no solo local sino en su contexto regional. Estas ideas se recogen en la exposición de motivos de la nueva Ley que certifica un cambio importante. En la elaboración del Plan General Metropolitano se confrontan la tendencia más estructural o estratégica (M. Solà-Morales) y otra que define una ordenación más pormenorizada e intensa (J. A. Solans)244. Finalmente triunfará la segunda línea, pero el documento resulta un ejemplo de lo que pretendía la reforma legal de 1975: menor rigidez y zonificación, mayor operatividad mediante los sistemas de actuación245.

El final de la década de los setenta supone para el urbanismo español un momento crucial. Los nuevos ayuntamientos democráticos, surgidos de las elecciones de 1979, quedarán, en la mayoría de las grandes ciudades, en manos de la izquierda. El urbanismo y el modelo de ciudad pasarán a ser una de sus máximas prioridades. Así, los nuevos ayuntamientos democráticos van a tener objetivos como terminar la ciudad, ensamblar sus piezas inconexas; dotarlas de servicios y dotaciones, zonas verdes, parques o incluso urbanizarlas; controlar la especulación del suelo; crear una cultura ciudadana y participativa; y recuperar los centros históricos y el patrimonio arquitectónico. Nuevamente las ideas urbanísticas miraran a Italia para centrar los planes en la ciudad existente246. B. Sacchi (1984) propone: redactar planes que seleccionen los temas de proyecto a partir de especificidad del lugar; que redujeran al mínimo la expansión del suelo urbanizado; y que centrarán el crecimiento en el interior de la ciudad y en las zonas urbanas incompletas de la periferia –”coser y ligar las diferentes partes”–247. Como leemos en SAINZ GUTIERREZ (2006:131) los planes de los años 80 muestran una preocupación intensa, y ofrecen un discurso creíble por mejorar la ciudad. Dotándola de espacios libres y equipamientos colectivos; racionalizando su crecimiento; integrando las distintas partes inconexas; y dando continuidad a la trama urbana para “cerrar o terminar” la ciudad. Pero estas buenas ideas e intenciones se vieron desbordadas, nuevamente, en la década siguiente. El plan fue sumido en una nueva crisis por un nuevo ciclo expansivo de la economía española asociado a la entrada de España en la Comunidad Económica Europea; una corriente de pensamiento liberalizadora; y una fuerte apuesta por las infraestructuras, la construcción y el turismo para protagonizar un nuevo “milagro económico”. De ahí que en este momento el debate no abordara únicamente qué modelo de plan, sino si optar por el plan o el proyecto urbano como estrategia. La pregunta ahora, como ya vimos en el resto de Europa, es si es necesario el plan. Los dos modelos se reflejaron en Barcelona y Madrid. La capital catalana optó en la década de los ochenta por los proyectos –la ciudad de los arquitectos–248 y Madrid por mantener un nuevo modelo de plan urbanístico como instrumento necesario y referente de construcción del desarrollo urbano.

El proyecto urbano o planeamiento de escala intermedia, vendría a ser una suerte de “tercer género”. Estos planes están necesitados de un procedimiento general, abierto y flexible, y resultaba del encuentro entre la componente estructural del plan y la estrategia propositiva para un ámbito concreto de la ciudad, pero sin perder de vista la escala global249. Ejemplos de esta visión son la preocupación por los centros históricos y la renovación funcional de importantes piezas de la ciudad (por ejemplo, el entorno de la Estación de Atocha en Madrid [1982], o el Moll de la Fusta de Barcelona [1981]). Pero también el redescubrimiento de la manzana al retomar el modelo de Ensanche en muchos de los nuevos desarrollos suburbanos construidos con proyectos urbanos en las grandes ciudades. Por último, antes de final de siglo, muchas ciudades apostarán, como en el resto del mundo, por estrategias que irán acompañadas de grandes trasformaciones urbanísticas. La Barcelona Olímpica, la Sevilla de la Expo, el Bilbao del Guggenghein o la Valencia de la Ciudad de la Artes y las Ciencias250 son ejemplos de este modelo. El nuevo siglo nació con una nueva legislación en la que se impuso un nuevo paradigma, la liberalización del suelo como motor de riqueza. Esta idea, que el tiempo y sus resultados demostrarían falaz, conllevó un cierto desprecio por el planeamiento. Las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas ni abandonan ni reformulan la idea de plan general. Pero la introducción de nuevas figuras de ordenación territorial y una incontinencia en la clasificación del suelo por los planes, hicieron posible que el urbanismo se sometiese a las necesidades económicas, al crecimiento del PIB, la creación de empleo, y la lógica política de los ayuntamientos y CCAA. Hasta 2007, la conocida como “burbuja inmobiliaria” tenía otras preocupaciones, nada teóricas, sobre el modelo de ciudad.

A mi juicio, serían algunas de las propuestas elaboradas en los años 80, en concreto por B. Secchi, las que hoy se corresponden con el modelo de urbanismo sostenible. Los que él denomina “planes de tercera generación” son aquellos que afrontan el reto de modificar la ciudad existente y adecuar su espacio a las necesidades de la sociedad contemporánea y las nuevas demandas de calidad de vida urbana251. Esos planes deben afrontar otro de los retos más importantes del siglo XX para la ciudad: la desigualdad social. La visión de la ciudad no puede ser solo arquitectónica o económica como se puso de manifiesto ya en los años 60, ya que la ciudad global cada día es más desigual252, con un crecimiento periférico apoyado en grandes infraestructuras y con una muy deficiente calidad urbana, en la ciudad se produce una polarización social evidente y, muchas veces, vergonzosa. La segregación racial, económica, cultural y social se hace norma. Pero esta desigualdad adquiere múltiples formas en la ciudad moderna. Los centros urbanos que habían sufrido abandono y degradación pueden renacer. La ocupación de estos por jóvenes profesionales o colectivos con alto poder adquisitivo, y después la vuelta de las clases más acomodadas y del turismo, hacen que la desigualdad se desplace a la periferia, a los suburbios (ahora sí en la acepción coloquial del término) o barriadas de viviendas sociales. La problemática de estos barrios periféricos de grandes ciudades puede degenerar en algunos casos en una grave conflictividad social y racial253. En cualquier caso lo que se ha generado es una conciencia del conflicto y la inseguridad. La comunidad multicultural es una comunidad diversa, plural e incierta en la que existe el conflicto. Existen dos formas de superar ese conflicto: la comunidad cerrada o la comunidad diversa. La comunidad cerrada tiene como principal preocupación la seguridad y para ello tiende a evitar el conflicto por la homogeneidad. Suburbios cerrados, seguros, homogéneos, estables e impersonales en los que viven “los iguales” surgen por todo occidente como respuesta a la ciudad multicultural, en una suerte de nueva zonificación económica y de clase. La comunidad diversa es volver a la ciudad que siempre fue, plural, diversa y viva. Una comunidad de supervivencia en la que se es capaz de convivir con el conflicto, perderle el miedo.

Como hemos intentado sintetizar, durante siglo y medio de cultura urbanística, el debate sobre el modelo urbanístico o sobre el modelo de ciudad es una constante. Se habla de distintos modelos de ciudad históricos, geográficos o teóricos. Pero también de modelos que se identifican o asocian con determinadas ciudades: el París de Haussmann, la Viena de principios del siglo XX, el Londres o Rótterdam de los años 40, el modelo Barcelona de los 90 o el modelo Curitiba. Pera estas visiones modélicas, que tanta admiración e imitación han conllevado, no siempre han supuesto un modelo de ciudad con elevados estándares de calidad y sostenibilidad urbana254. Serán, ya en siglo XXI, aspectos parciales de la ciudad como la movilidad y el trasporte urbano, o la búsqueda de escala humana –de la que es buen ejemplo la Copenhague que ha seguido las directrices de J. Gehl–, las que perseguirán esa calidad. Por otra parte, se produce una tendencia a la especialización funcional de partes de las ciudades. En unos casos con clara finalidad económica y de desarrollo, como los parques empresariales, tecnológicos, distritos de negocios o ciudades corporativas muy relacionados con la “ciudad inteligente”. Y en otros, el desarrollo de “ecociudades”, distritos mixtos y digitales, donde se pone el acento en aspectos como la relación vivienda-actividad económica, la ecología o las TIC. En todo este recorrido hemos de destacar que, con sus múltiples variantes, siempre se ha oscilado entre dos conceptos: compacidad-extensión; construido-suburbio; renovación-urbanización. Pero no será hasta comienzos del siglo XX, cuando –al menos legalmente– se imponga a cualquiera de estos modelos una premisa básica, y se eleve a la categoría de norma: la sostenibilidad. Ya no solo será predicada como un valor positivo y necesario por los proyectos urbanos, sino que se deberá incorporar a cualquier modelo de planificación.

Pero en estos casi dos siglos, para comprender el desarrollo urbano, es preciso considerar el fenómeno de la dispersión urbana –suburbio– como la nota más característica. El suburbio255, entendido como la forma urbana colectiva afuera de las murallas de la ciudad, es una construcción histórica que adquiere una indudable relevancia a partir del siglo XIX. Su contraposición a los males de la ciudad industrial –la vida aristocrática en el campo o la superioridad higiénica– la hacen muy atractiva también para la nueva burguesía urbana. Este modelo se extenderá por toda Europa, y triunfará en Norteamérica durante el siglo XX256. El suburbio, como forma de habitar preferida de las nuevas clases medias, con sus bajas densidades y su uniformidad tipológica y social, necesita del trasporte público –el ferrocarril– y del privado –el automóvil–. Para L. Mumford, el concepto de suburbio –lo igual y uniforme– es esencialmente lo contrario a la ciudad con su ambiente multiforme e indiferenciado257. La preocupación por una organización vecinal uniforme y que evite el conflicto derivado de lo diverso, y muchas veces de lo antagónico, también tiene ejemplos urbanos. Es el caso de la idea de la unidad vecinal de C. Perry –supermanzana de unos cinco mil habitantes, en las que a la escala del peatón se dispone de todos los servicios y dependencias locales y se libera gran parte del espacio para el peatón y la vida urbana, no para el automóvil–258.

Pero, como ya expuse en el capítulo Primero, la idea del suburbio residencial se generaliza en la segunda mitad del siglo XX. En 1969 Reyner Banham, Paul Barker, Peter Hall y Cedric Price publican un artículo titulado “Sin plan: una experiencia sobre la libertad”259, en el que defienden el desmantelamiento del planeamiento urbanístico por restringir la libertad individual al impedir al propietario hacer lo que considere con su propiedad. Esta provocadora idea se convirtió en idea política de los neoconservadores y liberales en Estados Unidos e Inglaterra. El mercado –otra vez laissez faire– organizaría la sociedad, el territorio y favorecería la construcción de viviendas. La única limitación al uso del suelo en este urbanismo de baja intensidad sería “factores externos que pudieran amenazar el desarrollo de la lógica económica”260. La planificación urbanística sobrepasa el ámbito urbano para, mediante las cada vez más importantes infraestructuras de transporte, convertirse en regional y crear conurbaciones que invaden el territorio. Leer lo que ya en 1961 escribía L. MUMFORD261 –“hemos cambiado nuestro mayorazgo urbano por un despreciable revoltijo de automóviles”– debería haber servido en España para haber evitado muchos de los males al territorio que hoy se intentan corregir. El suburbio, con nombres con menor carga peyorativa, se impone durante las últimas décadas del siglo pasado en nuestro país como modelo urbano derivado, como ya expusimos, de concepciones políticas, económicas y sociales. J. Borja expresa este fenómeno confrontando urbanización y ciudad, la urbanización no es ciudad262.

Los ejemplos de “no ciudad” o “no lugares” en la era tecnológica son cada vez más frecuentes. En España el modelo de ciudad dispersa, el suburbio unifamiliar para las clases medias y para los residentes extranjeros en la costa, se mantiene dentro de un cierto orden urbanístico263. Pero en Norteamérica y Asia la proliferación de suburbios unidos por autopistas pervierte nuestra idea de ciudad. Es una entidad pragmática, desregulada, que simplemente da respuesta a necesidades económicas. Ciudades como Phoenix, Houston, Los Ángeles, Sillicon Valley o Singapur, son ciudades genéricas. Sin centro urbano y sin historia, son una sucesión de suburbios unidos por autopistas, con una arquitectura impersonal y funcional, al servicio de corporaciones financieras y tecnológicas (edge cities).

Una lectura alejada de la arquitectura y del urbanismo, desde la filosofía, de la trasformación urbana quizás resulte más reveladora del impacto que supone este modelo de ciudad dispersa y de los suburbios. D. INNERARITY (2008:13-24) –citando las ideas de Georg Simmel264– asocia urbanidad con una determinada forma de ciudad que tiene tres elementos: centralidad, articulación urbanística entre centro y periferia; contraposición respecto del campo; y mezcal funcional y social. La suburbanización supone, tanto espacial como socialmente, la negación de estos tres elementos. A su juicio la situación en la primera década del siglo XXI, en una certera crítica, es que el crecimiento de las ciudades “no satisface los criterios de integración social, espacial y cultural y que parece convertir a la ciudad tradicional en algo obsoleto”. La suburbanización “no es propiamente un modo de vida urbano”. El futuro parece encaminarse hacia un “mundo periurbanizado de ciudades débiles, donde la ciudad se disuelve en una aglomeración banal y la metrópoli se convierte en el círculo dentro del cual tiene lugar los desplazamientos”265. Esta conclusión tan rotunda la basa en su análisis del modelo urbano de suburbanización que, con distintas variantes y características, venia imponiendo desde los años 30 del siglo XX, si bien su máxima expresión parecía alcanzarse en el final de siglo. Desde el punto de vista morfológico la ciudad europea tradicional se caracteriza por la densidad. Esta tiene tres dimensiones asociadas: física (espacio edificado y superficie), población (habitantes por superficie), y social (frecuencia de los contactos). En la forma de las gobal citys, –o lo que L. PAREJO ALFONSO (2014:182) llama “urbanismo globalizado”– se pierde la ciudad “espesa, plural y mestiza” y gana atractivo la periferia residencial que aspira a ser indiferenciada con una utopía del campo como sinónimo vuelta a la naturaleza. A la periferia –al paisaje urbanizado– se desplazan las clases medias que abandonan los tradicionales centros urbanos –que se terciarizan en su función económica, tematizan para turistas y se ocupan en su función residencial por las rentas más bajas– en una búsqueda de la seguridad, la homogeneidad y uniformidad social –vivir entre iguales y búsqueda de estatus–. Ya no es necesaria la centralidad en una sociedad red en la que, como ejemplo, la función comercial tradicional del centro urbano se dispersa en parques temático-comerciales o en la compra por Internet. Ello conlleva a que la rehabilitación del centro urbano tienda a su museización, lugar de representación o nostalgia, o a servir de alojamiento a turistas. La fragmentación social causada por la zonificación y por la suburbanización supone la especialización funcional del espacio, la segregación social y la etnicidad de una parte y la gentrificación de otra. Todo ello conlleva una “privatización del espacio público o, tal vez mejor, a que aumenten los ámbitos que […] no son ni privados ni públicos”. Para D. INNERARITY (2008:23) este proceso de urbanización ha supuesto, o mejor dicho estaba suponiendo

“Lo que ha tenido lugar es una verdadera privatización de la ciudad: de las urbanizaciones, los servicios, la seguridad. El espacio público desaparece bajo el control privado tanto en el extremo de lo más exclusivo como en el de lo más excluyente. Por un lado, están los barrios de exclusión y sin ley; por otro, los espacios comerciales o recreativos de acceso restringido, las “comunidades cerradas” con un sistema de vigilancia y seguridad. Se podría concluir que el actual espacio público son las vías de tráfico, un mero lugar de tránsito, simples instrumentos para desplazarse”.

La reacción teórica, política y jurídica a este modelo de expansión de la urbanización –la “no ciudad”– lo he expuesto en el capítulo Primero. Las cumbres y conferencias internacionales, así como la doctrina urbanística, han optado de forma rotunda, y casi unánime, por el modelo urbano de la ciudad compacta266. Algunas voces como el profesor de la Universidad de Illinois en Chicago R. Bruegann o en Europa, F. Indovina, todavía defienden el crecimiento disperso. A su juicio, los suburbs en países de cultura anglosajona como Estados Unidos o Canadá han supuesto una mejora en las condiciones y calidad de vida de muchos de sus habitantes y también un ejercicio de su libertad individual asociada a la prosperidad económica y a la democracia, pudiendo disfrutar las clases medias de: “privacidad, movilidad y capacidad de elección”267. En el sur de Europa este modelo ha hecho –a juicio de R. Bruegmann– que los ciudadanos disfruten de mejores viviendas, más amplias y espaciosas, en barrios más ordenados, seguros y tranquilos, con urbanizaciones y vías amplias, en las que se puede circular en automóvil y disfrutar de una movilidad más autónoma268. Esta idea, que no comparto en absoluto, ha sido ampliamente refutada. Como ejemplo –desde la perspectiva medioambiental y social– se puede apuntar que este modelo ya fue ampliamente criticado por la Agencia Europea del Medio Ambiente (2006)269 por sus “nefastas repercusiones sobre el medio ambiente…”. Este modelo supone el sellado de grandes cantidades de suelo; el trazado de grandes infraestructuras en todo el territorio vinculadas a la movilidad inducida por las urbanizaciones dispersas basada en el automóvil; y se reduce el espacio público, social y colectivo, que se sustituye por el mall. Las consecuencias sobre la salud comienzan a estudiarse, y las conclusiones es que este modelo es negativo para la salud –obesidad, hipertensión, esperanza de vida más baja…–270. Por último, también tiene repercusiones de índole cultural como la pérdida de identidad o los aspectos intangible de la relación y convivencia urbana, especialmente en los municipios pequeños que se han visto atraídos por el desarrollismo urbanístico de segunda residencia cercana a grandes núcleos de población. La búsqueda de una nueva urbanidad271 como un modo de vida, un actitud y cultura cívica, requieren un nuevo escenario que supere la idea de lo urbano como urbanización y que recupere la idea de ciudad como lugar para vivir.

Este repaso por la historia del urbanismo del siglo XX nos hace pensar que, si alguna nota común podemos extraer de las distintas visiones y modelos, es que no ha habido un modelo formal dominante de desarrollo urbano. Sí ha habido un objetivo dominante: la extensión de la ciudad más allá de la “ciudad construida”. La preocupación principal del urbanismo no ha sido cómo restablecer y mejorar los valores de la ciudad existente, sino cómo mejorar la calidad de vida de sus habitantes en nuevas extensiones de la ciudad, y cómo facilitar el acceso a la vivienda como parte del Estado de Bienestar. Desde planteamientos utópicos de marcado carácter social; principios ideológicos que aspiraban, o aceptaban, el Estado de Bienestar; poderosos intereses económicos o conceptos arquitectónicos, la línea de actuación siempre ha sido construir algo nuevo ya que lo existente no era lo deseable. La única diferencia podía ser si lo nuevo se construía sobre territorio no urbanizado o sobre lo existente, pero transformando su esencia y forma. La expansión de la ciudad era sinónimo de desarrollo, de modernidad y de una vida mejor. Y si para ello había que construir cientos de kilómetros de autopistas y carreteras o trasformar millones de hectáreas de campo en urbanizaciones suburbanas, –bien de viviendas unifamiliares (ciudad jardín) o bien de barrios con bloques uniformes e impersonales de pisos, en muchos casos de promoción pública–, ello no se cuestionaba. Y las leyes urbanísticas, y las políticas que conllevaban, estaban al servicio de ese desarrollo casi incuestionable. En nuestro país, como a continuación analizare, las distintas leyes de suelo, con matices distintos, pero con el mismo objeto, han sido un buen ejemplo de ello. Pero hasta el final del siglo XX, lo que no se puede afirmar es que haya habido un modelo formal dominante. La evolución de la ciudad ha respondido a distintos modelos y así ha favorecido la concentración y la dispersión, la mixtura y altas densidades con la segregación social y funcional; coexisten así la ciudad antigua, la industrial y la monofuncional. Uno de los rasgos más característicos de la ciudad actual es que coexisten formas, funciones y visiones no siempre compatibles, como por ejemplo la privatización creciente de la vida social urbana y social (grandes centros comerciales, parques temáticos, barrios privatizados y cerrados) con la puesta en valor del espacio público como elemento de identidad y calidad de vida urbana272. Como profundizare en el siguiente capítulo al analizar cómo las distintas leyes urbanísticas del siglo XX afrontaban el modelo de ocupación del territorio, este no ha respondido a parámetros de sostenibilidad sino, más bien, a casi exclusivas razones de crecimiento económico y producción de viviendas como factor de desarrollo económico273. El entendimiento de la acción urbanística como una función pública, diferenciada de otras como la protección del medio ambiente, en la que debe prevalecer la función social y la utilización racional del territorio, obliga a optar por un determinado modelo. Pero, como expondré, esta realidad es el resultado de una larga evolución de nuestro Derecho urbanístico partiendo de premisas bien distintas.

Será ya en el siglo XXI, cuando los valores del urbanismo y de la ciudad comiencen a cambiar. Al menos en los textos teóricos y en las leyes. Sin olvidar la calidad de vida, la vivienda, el desarrollo económico y social, se introduce un factor al que poco o nada hemos hecho referencia en este repaso. El medio ambiente y la sostenibilidad como valor social, como factor determinante del desarrollo, y más concretamente del desarrollo urbano futuro. La ciudad como actor fundamental del cambio climático274. Esta nueva realidad hace que el modelo urbano que se plasmará y concretará en los planes urbanísticos o territoriales, deba tener un nuevo factor determinante para su aprobación. Ya no será solo la salud, ni la vivienda social, ni la tipología urbana, ni el desarrollo económico, ni la generación de riqueza y empleo, lo que va a condicionar un plan. Será la sostenibilidad social, económica y ambiental del mismo; y esto conllevará un determinado modelo de habitar, participar, consumir, moverse y hacer uso de la ciudad y su entorno natural. Este modelo lo representan las ideas, como ya dijimos, de B. Secchi, y lo que él define como “planes de tercera generación”275. Un modelo en el que la planificación urbanística sigue siendo pieza esencial, si bien resulta preciso reformular los planes urbanísticos, su elaboración, contenido y tramitación. Este modelo mixto –renovación y rehabilitación urbana con un crecimiento limitado, necesario, ordenado y de calidad urbana– es el que permite un modelo de desarrollo urbano sostenible que pone, por fin, en sintonía nuestra política territorial y urbana con el modelo europeo de urbanismo, y que se concreta en la Ley de Suelo de 2007. Este cambio de paradigma que nos debería llevar al surgimiento de un urbanismo sostenible, de componente y raíz ambiental y ecológica frente a la meramente económica de épocas anteriores será objeto de desarrollo en este trabajo.

La nueva cultura del territorio276 en todas sus vertientes, la planificación, la gestión o la gobernanza, serán aspectos en que van a sufrir cambios profundos para volver el urbanismo a su función pública. La reconstrucción del urbanismo en clave ecológica –en palabras de M. A. MORENO MOLINA (2008:36-38)– tiene varias causas: La preocupación social y necesidad –auspiciada por la crisis económica– de revertir la situación fruto del urbanismo expansivo anterior de “destrucción” del recurso suelo; la insostenibilidad económica de un modelo que comenzaba a dar signos de agotamiento y suponía una carga para las entidades locales y particulares; la conciencia ambiental, la preocupación por el territorio, y las consecuencias de este modelo expansivo –cambio climático, colapso en la movilidad, consecuencias sociales y culturales, etcétera–. A su juicio la última de estas causas sería de tipo político-legislativo: principios sectoriales como el valor ambiental y el principio de desarrollo sostenible; progresiva asimilación interiorización del soft law europeo que genera un marco territorial y urbanístico común –Estrategia Territorial Europea, Libro Verde, etc.–, y que ha supuesto auténticas decisiones normativas de ámbito europeo –evaluación ambiental, ruido, etcétera– con plena incidencia en el urbanismo y en la definición de un modelo de desarrollo urbano; y necesario cumplimiento de derechos sociales como el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada o el derecho a medio ambiente. Y sin olvidar, la constitucionalización del urbanismo en el bloque ambiental (art. 45 a 47 CE) lo que supone una obligatoria e irrefutable realidad para nuestro sistema que ya no se podrá abstraer a su encaje constitucional. Pero no solo ha sido la recepción constitucional del principio, sino citado expresamente, sí incorporado su contenido al citado bloque ambiental, sino que también normas del rango constitucional como son los Estatutos de Autonomía –Estatutos de última generación, aprobados en los años 2006 y 2007– de las Islas Baleares, Valencia, Andalucía, Cataluña o Aragón277, hacen suyo el principio de desarrollo sostenible como principio del más alto nivel que ha de guiar todas las políticas públicas de la Comunidad. Lo mismo se puede decir de la recepción del principio por la legislación sectorial. En este sentido creo destacable las Leyes 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad; y la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, pare el desarrollo sostenible del medio rural. Esta Ley reconoce que el desarrollo sostenible del medio rural “suponen condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de determinados derechos constitucionales y en cuanto que tienen el carácter de bases de la ordenación general de la actividad económica en dicho medio” (art. 1). El artículo 4 establece que la programación de la acción de las Administraciones Públicas en relación con el medio rural “perseguirá su adecuación al principio de desarrollo sostenible…” y configura el Programa de Desarrollo Rural Sostenible como el instrumento principal de la acción de la Administración General del Estado en relación al medio rural. Pero la Ley no va mucho más allá de estas referencias pues no hay una concreción de qué entiende por desarrollo sostenible en el mundo rural, ni establece medidas o determinaciones vinculantes para las distintas administraciones para lograr ese efectivo desarrollo rural sostenible que es el objetivo de la Ley, más allá de la concreción de objetivos establecidos en el art. 2.2278.

A modo de primer acercamiento al contenido esencial de ese “urbanismo sostenible” que va a ser analizado en este trabajo, voy a hacer referencia a dos formulaciones de este. La primera en un marco más teórico y desde una perspectiva jurídico ambiental; y la segunda con un carácter más holístico y con la intención de servir de guía para el diseño de nuevos desarrollos urbanos o la regeneración de los ya existentes. En primer lugar, me refiero a las consideraciones y consecuencias en las que A.M. MORENO MOLINA (2008:93-97) fundamenta un “urbanismo sostenible”. (i) Es precisa una “reflexión sobre el ritmo y patrón de crecimiento urbanístico a escala territorial variable: local y autonómica”. La sostenibilidad no es un concepto absoluto, sino que deberá adaptarse en cada plan a su realidad social, demográfica, territorial, etcétera. Será un patrón de comportamiento en base a unos principios, pero como defenderé en este trabajo, ese patrón debe poder medirse y evaluarse para que sea efectivo, por lo que se debe establecer por la normativa urbanística, o por la práctica, unas bases, principios o criterios que una vez implementados puedan superar un test de sostenibilidad –o sistema de auditorías o acreditación–en base a indicadores objetivos de carácter universal. (ii) La participación pública en la definición de la estrategia y modelo urbano y el carácter procedimental de los planes. (iii) El planeamiento debe contemplar la variable ambiental, “paradigma ecológico” a lo largo de todo su desarrollo, formulación y elaboración. Evidentemente que debe contemplarse al determinar el modelo urbano en la fase de elaboración del plan. A mi juicio ese es el momento clave y más importante del planeamiento urbanístico general, y por ello propugno –como ya lo han asumido distintas legislaciones autonómicas en fecha muy reciente– una separación radical de los elementos esenciales, estructurales o estratégicos de los planes de aquellos más operativos, pormenorizados o que concretan las distintas instituciones o técnicas urbanísticas y tiene que ver con la definición del estatuto de propiedad del suelo. En la definición del modelo urbano, en la determinación de las prioridades de actuación sobre el mismo, y en el establecimiento de la forma y ritmo en que se producirá la actividad antrópica sobre el suelo quedará concretada la opción de la administración pública competente y se podrá evaluar su sostenibilidad. La fase de plasmación de ese modelo previamente adoptado, a mi juicio preferiblemente mediante un planeamiento de desarrollo o pormenorizado, es cuando se deben concertar y hacer efectivas los principios o directrices de desarrollo sostenible279.

El segundo documento al que haré referencia tiene un contenido menos doctrinal. El mismo pretende servir de guía para el diseño de futuros desarrollos urbanos con base ecosistémica, sustentado en la Ecología como marco conceptual. Se trata de ofrecer un modelo urbano sostenible en la era de la información como respuesta a los problemas creados por los actuales sistemas urbanos –consumo masivo de recursos; generación de residuos y emisiones contaminantes; modelos de movilidad basados en el trasporte privado; simplificación de la organización urbana y de los sistemas naturales; producción de urbanizaciones en vez de ciudades, ocupación innecesaria y masiva de suelo; segregación social y gentrificación; pérdida de identidad y singularidad del territorio…–; la situación de emergencia climática y demográfica; y el impacto de las nuevas tecnologías y la inteligencia artificial en los sistemas urbanos. En definitiva, en afrontar el Antropoceno –o Urbanoceno– en que hemos situado al Planeta con un cambio de paradigma, no solo como formulación teórica y dogmática elaborada por la doctrina científica sino como práctica en nuestro modelo de planeamiento urbanístico. Este documento con la denominación de “Carta para el diseño de uno nuevos desarrollos urbanos y la regeneración de los existentes” está siendo impulsada por el ecólogo Salvador Rueda Palenzuela280. La Carta propone en primer lugar distinguir ciudad de urbanización, y para ello el elemento que considera determinante es la existencia de espacio público y diversidad de personas jurídicas (actividades económicas, asociaciones, instituciones) lo que permite una organización compleja, densa en conocimiento, diversa y viva. Del mismo modo propone poner en el centro del urbanismo a la persona. Para ello formula y desarrolla 15 principios; instrumentos organizativos, de gestión y gobernanza; normativos; económico-financieros; y educativos y formativos; y un completo cuadro de indicadores y condicionantes para establecer un sistema de auditorías eficaz y riguroso281. Este documento es un ejemplo de cómo aplicar de forma general al planeamiento urbanístico, y a la gobernanza urbanística, los principios del desarrollo urbano sostenible, así como poder evaluar su cumplimiento tanto previamente a su aprobación como en su ejecución. En el capítulo Sexto de este trabajo volveré sobre este documento una vez analizado como nuestro ordenamiento, practica urbanística y jurisprudencia han incorporado el modelo de desarrollo urbano y si el mismo puede servir de modelo a planificadores y administraciones282.

157. “En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente. Y el suelo urbano –la ciudad ya hecha– tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso” (Exposición de Motivos Ley 8/2007).

158. Art. 2.1. Ley de Suelo 2007 “Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes”.

159. Estas expresiones de “hacer ciudad” y “mejorar ciudad” las tomamos del FJ Octavo de la importante STS 1345/2017, de 20 de julio, (n.° recurso 2168/2016) PPRI “Mahuo-Vicente Calderón” que comentaré en capítulos posteriores por su trascendencia para el suelo urbano.

160. En esta misma línea lo expresa G. R. FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ (2017: 21).

161. Sobre la historia y evolución del Derecho urbanístico español se ha escrito mucho y con gran sentido crítico por lo que poco más se puede aportar que no esté ya escrito. El conocimiento de la historia del urbanismo español es necesario para este trabajo, por lo que la lectura de las obras a las que aquí se hace referencia ha sido de gran utilidad para el mismo: F. CHUECA GOITIA (1968): Breve historia del urbanismo, Décima reimpresión, 1968, Madrid, Alianza Editorial, 241 páginas. F. DE TERÁN (1999): Historia del Urbanismo en España: Siglos XIX y XX, Madrid, Ediciones Cátedra, 397 páginas. M. BASSOL COMA (1973): Génesis y evolución del Derecho Urbanístico español (1812–1956), Madrid, Montecorvo 638 páginas. E. GARCíA DE ENTERRÍA y L. PAREJO ALFONSO (1979): Lecciones de Derecho Urbanístico, V.I, Madrid, Civitas, páginas 21-95. F. LÓPEZ RAMÓN (2013): Introducción al Derecho Urbanístico, 4.ª edición, Madrid, Marcial Pons, páginas 25-43. J. C. ALLI ARANGUREN y J. C. ALLI TURRILLAS, (2008): Estudio sistemático del Texto Refundido de la Ley del Suelo, Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, Madrid, Edit. Dykinson S.L, páginas 33-89. M. LORA-TAMAYO VALLVÉ (2007): Historia de la Legislación urbanística. Madrid, Iustel-Ministerio de la Vivienda, 2007, páginas 718. Revista Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales (1996): Siglo y medio de urbanismo en España. Vol. XXVIII, n.° 107-108, Madrid, Ministerio de Fomento. Urbanismo y Vivienda en España, 342 páginas.

162. M. DE SOLÁ-MORALES (1982:161).

163. M. DE SOLÁ-MORALES (1982:171).

164. Para L. PAREJO ALFONSO (1996:154) “El ensanche es un medio instrumental para la facilitación y el fomento de la edificación de viviendas de la forma más rápida y cómoda posible para los propietarios de suelo”; y convierte al propietario en agente urbanístico, sin imponerle cargas o deberes en relación a la cesión de viales, cuya obtención por expropiación y urbanización es una “función o tareas pública con beneficiario privado”.

165. Sobre Ildefonso Cerdá resulta de gran interés la obra de F. ESTAPE, (2001) “La vida y obra de Ildefonso Cerdá”, Barcelona, Ediciones Península, 340 páginas.

166. Si bien el propio I. Cerdá entiende que esta es la única forma de evitar la especulación del suelo y de perpetuar el precio elevado de los alquileres y el enriquecimiento de los “propietarios de los terrenos por medio del abuso del monopolio protegido por la ley y a expensas de la salud, vida y el dinero de los habitantes de las ciudades…” (CERDÁ, 1859: 407); y formula avanzadas propuestas para la gestión y ejecución de los Ensanches, tanto en sus aspectos fiscales, los sistemas de gestión financiera de las obras con un anticipo del sistema de contribuciones especiales y con la formulación de fórmulas de equidistribución, como en la asunción de los gastos de urbanización por los propietarios. Estas propuestas no fueron recogidas en la Ley de 1864 ni el Reglamento de 1867.

167. La Ley del Suelo de 2007 resumió este periodo en el primer párrafo de su Exposición de Motivos, como punto de partida de un sistema urbanístico dual que ha regido la actuación urbanística durante más de un siglo y que era necesario superar:

“La historia del Derecho urbanístico español contemporáneo se forjó en la segunda mitad del siglo XIX, en un contexto socioeconómico de industrialización y urbanización, en torno a dos grandes tipos de operaciones urbanísticas: el ensanche y la reforma interior, la creación de nueva ciudad y el saneamiento y la reforma de la existente. Dicha historia cristalizó a mediados del siglo XX con la primera ley completa en la materia, de la que sigue siendo tributaria nuestra tradición posterior”.

168. La otra nota distintiva de nuestro urbanismo del primer tercio del siglo XX será la “ciudad jardín” inspirada en el trabajo de Ezbenezer Howard (1902), modelo utópico de residencia integrada en la naturaleza con casas unifamiliares y zonas ajardinadas, y que en España encuentra una buena muestra en la Ciudad Lineal madrileña, como “simbiosis de la confianza en la posibilidades técnicas de la revolución de los transportes y en la posibilidad de un equilibrio entre la ciudad terciaria de los negocios y de la administración, y la utopía higiénica y “natural” de la residencia” (M. DE SOLÁ-MORALES, 1992:184).

169. E. GARCíA DE ENTERRíA (1979:75).

170. Encontramos una síntesis de lo que supuso este periodo en F. LÓPEZ RAMÓN (2005:32): “Las ciudades españolas habían llegado relativamente poco transformadas a la mitad del siglo XX. En pocos años, prácticamente entre 1960 y 1980, se produjeron cambios completos y complejos en su fisonomía, en su estructura y en su función. La trama heredada en los cascos antiguos fue contemplada con desprecio, como lugar únicamente apto para la actuación de la piqueta a fin de generar nuevas avenidas para la circulación automóvil y solares adecuados para grandes edificios. El objetivo dominante del urbanismo pasó a ser el crecimiento continuo e las ciudades, con constante aplazamiento de las promesas de cinturones y zonas verdes (…). La política de vivienda impuso su predominio sobre la política urbanística, particularmente en el Plan Nacional de la Vivienda del periodo 1961-1976. Proliferarón, así, las reformas tendentes a permitir la nueva urbanización al margen del planeamiento general, como sucedió en relación con las actuaciones urbanísticas urgentes (1970) y el llamado urbanismo concertado (1972).

La misma reforma de 1975 de la Ley del Suelo…resulto dominada por la obsesión de la ampliación constante del tejido urbano. No dejaba de ser sintomático, en tal sentido, la ausencia de toda referencia a la rehabilitación de los cascos históricos en una norma aprobada en la época de la primera crisis del petróleo, cundo en otros países comenzaban a surgir voces a favor de un urbanismo de austeridad (…)”.

171. Con la intervención de lo público, en un campo hasta la fecha privado, por razones higiénicas y de salud pública para corregir los excesos de una ciudad industrial que tendía al hacinamiento y la insalubridad. La preocupación higienista por mejorar las condiciones sanitarias de las ciudades de Inglaterra y Gales llevó al legislador a proveer a las mismas de agua, alcantarillado, saneamiento, etcétera, y para ello se conceden a los propietarios amplias garantías legales, pero se condiciona el pleno ejercicio de sus derechos de propiedad a cumplir esos nuevos requisitos sanitarios.

172. Para entender este fenómeno es muy interesante R. BRUEGMANN (2005:39 y ss.).

173. Expertos como J. BORJA (2003:168-169), alertaban de esta situación: “El modelo de urbanización de baja densidad en consonancia con las pautas sociales de las clases medias agorafóbicas, que da prioridad al automóvil y a tipologías de vivienda como los condominios, acentúa la segmentación urbana”. “Este es un modelo de crecimiento que aumenta las congestiones de tráfico, requiere grandes inversiones públicas en infraestructuras y conduce a la pérdida del espacio público de uso colectivo interno”.

174. Del mismo modo se “Insta al Gobierno español a realizar un debate público, con la participación de todos los órganos administrativos, que suponga un estudio riguroso mediante la formación de una comisión de trabajo sobre el desarrollo urbanístico en España, que permita tomar medidas legislativas contra la especulación y el desarrollo insostenible”.

175. Traigo aquí una reflexión que publiqué en 2010 como conclusión de una época de nuestro urbanismo reciente: “Se planifico un urbanismo desarrollista, de una sociedad que vive en la opulencia y en el despilfarro, con precios de suelo y de vivienda muy alejados de la realidad de las cosas pero que eran asumidos por el sistema como si fuera la normalidad de una Arcadia feliz. Esta situación de abundancia y derroche ha explotado como una pompa de jabón, una burbuja, poniendo de relieve un modelo de crecimiento y desarrollo urbano en muchos casos insostenible y alejado de nuestro modelo cultural, fomentado y auspiciado por una clase política que veía en él réditos electorales y económicos a corto plazo, unos promotores que daban respuesta a una demanda mayoritaria y aspiraban a beneficios antes impensables y a unos propietarios de suelo que se convertían en millonarios de la noche a la mañana, pues veían como suelos rústicos sin ninguna expectativa urbanísticas por estar alejados de las ciudades se convertían en complejos residenciales generalmente con campos de golf.

Este modelo generalizado en todas nuestras grandes ciudades y sobre todo en el litoral mediterráneo, era el desarrollo suburbano, la ciudad dividida en centro y periferias de urbanización discontinua o el “sprawl city” norteamericano: desarrollo de “nuevos asentamientos” apoyados en nuevas infraestructuras y en una liberalización del suelo que convierte todo el suelo no protegido en urbanizable, ciudades extendidas de baja densidad de forma intensiva y extensiva, en que imperan estándares urbanísticos que obligan a bajas densidades edificatorias, un modelo de movilidad insostenible basado en la utilización irracional del automóvil privado, preeminencia de las políticas de vivienda, y en muchos casos de los intereses especulativos asociados a la vivienda frente a la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico; y, por último, a la asociación de bienestar y crecimiento económico con el sector inmobiliario”. J. M. RAMÍREZ SÁNCHEZ (2010: 11-37).

176. “Artículo 2.° Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible:

1. Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes.

2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular:

a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

c) Un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social.

La persecución de estos fines se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística.

[…]”.

177. Así lo entiende hoy de forma totalmente pacífica la doctrina y la jurisprudencia como iremos viendo a lo largo de este trabajo. A modo de ejemplo, y por lo próximo del trabajo con la presente Tesis, véase F. E. RAMALLO LÓPEZ (2018:69 y ss.).

178. En este sentido A. MENÉNDEZ REXACH (2009:119-146) y (2019:49-91).

179. M. BASSOLS COMA (2006:681).

180. D. J. VERA JURADO (2014:201).

181. Comparto la opinión, por su claridad y síntesis expositiva en esta reflexión, de F. LÓPEZ RAMÓN (2016:107 y ss).

182. C. GARCÍA VÁZQUEZ (2016:14).

183. El epílogo de la citad obra de S. JOHNSON (2019:225-249) resulta de un lucidez y premonición asombrosa en relación con la COVID-19 y su efecto en la ciudad y el modelo urbano.

184. E. GARCíA de ENTERRÍA y L. PAREJO ALFONSO (1979:21).

185. Para J. BORJA: “Hacer la ciudad es ordenar el espacio de relación, es construir lugares significantes de la vida en común. La ciudad es pensar el futuro y luego actuar para realizarlo. Las ciudades son las ideas sobre las ciudades” (2003:26).

186. Para un amplio y exhaustivo conocimiento del origen y trasformaciones de la ciudad, véase la monumental obra de L. MUMFORD (1961), “La ciudad en la historia” y P. HALL (1988) “Ciudades del mañana: historia del urbanismo en el siglo XX”.

187. L. BENEVOLO (1963:147 y ss.).

188. Owen y el movimiento cooperativista inglés; la escuela sint-simoniana; el pensamiento de Charles Fourier, o las ideas de Cabet, Godin o Howard, que había entendido el urbanismo como una técnica al servicio de la colectividad que traducía en el territorio –que hacía operativas– ideas políticas reformadoras y progresistas.

189. P. HALL (1996:13).

190. Este esquema que sintetiza más de medio siglo de Derecho urbanístico lo encontramos en F. LÓPEZ RAMÓN (2016:117).

191. L. BENEVOLO (1963:169) “La idea de un plano unitario para una ciudad implica la presencia de un modelo ideal, distinto y contrapuesto a la realidad (…)”.

192. Son buen ejemplo de ello los Planes de Urgencia Social (1957 y 1959), los Planes Nacionales de Vivienda (1955 y 1961) o las Actuaciones de Urbanísticas Urgentes (ACTUR), mediante los cuales se construyeron un muy importante número de viviendas protegidas durante los años de la dictadura franquista.

193. “Es demencial lo que en grandes extensiones se ha permitido que suceda: zonas bellísimas han sido erróneamente convertidas en anárquicas aglomeraciones, sin gracia y sin estilo, por culpa de una codicia de vía estrecha que no se deba cuenta que el edificar a tontas y a locas si rendía beneficios de un modo inmediato, a la larga había de dar lugar a un descenso en el nivel social de los que sucesivamente llegaban, e incluso a la disminución de su número. Y esta posibilidad de edificación antiestéticas de ruptura de la armonía del paisaje, se ha debido a una sola y única razón: la ausencia de un planeamiento previo” (F. GONZÁLEZ-BERENGUER,1969:29).

194. Para este autor, la enorme importancia del urbanismo es que condiciona la calidad de vida de las personas, y para él la calidad del medio ambiente debe ser objetivo prioritario de la política urbanística, evitando –y aquí acude a palabras de Bertrand Russel– que “la belleza y el espacio sean prerrogativa de los ricos; y que a los pobres les condenemos, cómo estamos haciendo, al hacinamiento y al ambiente depresivo”.

195. Como disciplina multisectorial e integral cuya misión es configurar un modelo de ciudad, y de ocupación del territorio, más allá de la ordenación urbanística que establecen los distintos instrumentos de planeamiento urbanístico con sus técnicas y determinaciones mínimas de ordenación.

196. A juicio de M. T. CABALLEIRA RIVERA (2016: 219-246) la ciudad hoy no responde a esas necesarias demandas de bienestar por (i) ser el urbanismo una expresión de la propiedad privada del suelo lo que supone una falta de control cívico de las decisiones urbanísticas por lo que es preciso colocar a las personas en el epicentro del urbanismo para vincular su objeto no solo con el derecho de propiedad “sino con todos los derechos constituciones concernidos” tomado palabras del M. Vaquer Caballería; (ii) el uso de modelos tradicionales de planificación entendida esta como constructora del futuro; (iii) la zonificación y la monofuncionalidad del espacio; (iv) y el mercado como elemento de configuración de la ciudad.

197. La ciudad como proyección de la sociedad sobre el terreno en la que debe prevalecer el valor de uso y de centralidad frente al valor de cambio o la posesión privada, privatización, del espacio, derecho a la vida urbana.

198. Diccionario de la lengua española, Real Academia de la Lengua, 23.ª ed. Madrid: Espasa, 2014.

199. Durante el año 2020, y como consecuencia de los efectos de la pandemia producida por la COVID-19, estamos asistiendo a un debate público sobre cómo debe ser la ciudad post-Covid-19 “La ciudad del cuarto de hora”, ciudades más verdes, con mayor calidad de vida urbana, inteligentes, inclusivas, resilientes, etcétera son términos que están muy presentes en esas reflexiones. Como ya expresaba en 2006 S. JOHNSON (2019:229-230), al reflexionar sobre los efectos de una pandemia en la ciudad del S. XIX y proyectar sus efectos a nuestros días, la cuestión principal giraba, y gira, sobre la densidad “Ahora, como espacie, nuestra única estrategia de superveniencia es la vida en la densidad urbana”.

200. F. LÓPEZ RAMÓN (2016:107-119). Resulta también muy interesante sobre la evolución de la idea de ciudad moderna la lectura de L. PAREJO ALFONSO (2014:152-173).

201. Para profundizar en esta cuestión y ampliar lo expuesto en el presente apartado, resulta de gran interés C. DÍEZ MEDINA y J. MONCLÚS (eds.) (2017).

202. F. De TERÁN (1996:167-184).

203. G. PICCINATO (1987): ‘Las teorías del urbanismo; un intento de análisis”, Urbana, n.° 7, páginas 9-14.

204. “Estos planes se complementan por los “Action Plans” o planes operativos para las actuaciones de transformación, que deben estar justificadas en la necesidad de nuevos suelos como consecuencia de previsiones ciertas de crecimientos poblacionales no meramente voluntaristas o de crecimientos económicos en el marco del plan, debiendo acompañarse de compromisos de inversión ya sea da la Administración o de los particulares. El grado de discrecionalidad de la administración en este sistema es mayor que en el español, pues descansa en dos rasgos específicos del modelo británico: el modelo consensual de definición de las políticas públicas y la nacionalización efectiva de los derechos de edificación. El modelo se asienta en una burocracia local, –civil service– que goza de la confianza de los ciudadanos y que concede los permisos sobre méritos de la propuesta que cualquiera puede formular sobre un suelo incluido en el Plan que debe respetarse por la propuesta, si bien el proyecto puede apartarse del Plan en función de otras consideraciones materiales. Los derechos urbanísticos solo cristalizan en el momento de obtención de las licencias” [J. M. RAMÍREZ SÁNCHEZ (2017:18)].

205. Véase al respecto D. MUÑOZ GIELEN (2011: 99-107).

206. A juicio de L. MUMFORD (1961:706) toda planificación [pública] es un proceso inclusivo, que implica la interacción de múltiples necesidades, propósitos y funciones.

207. L. MUMFORD (1961:693).

208. L. MUMFORD (1961:709).

209. L. MUMFORD (1961:743 y ss) describe la ciudad industrial –Coketown en palabras de C. Dickens– generada por la mina, la fábrica y el ferrocarril como campo de batalla en el que se desata la peor cara del capitalismo salvaje.

210. Véase S. JOHNSON (2019) sobre la incidencia para la idea de ciudad del brote de cólera en el Londres Victoriano.

211. Report on an inquirí into the sanitary conditions of the labouring population of Great Britain (1839–1845).

212. La Ley de Salud Pública regula el alcantarillado, eliminación de desperdicios de casas y calles y la protección del suministro de agua potable limpia para todas las ciudades.

213. Su principal figura fue Daniel Hudson Burnham [1846–1912], arquitecto de Chicago. El origen de la City Beatiful lo podemos situar en la Exposición Universal de Chicago de 1893 si bien será en Nueva Delhi, Berlín o Moscú, de la mano de los dictadores Hitler y Stalin, donde se puede apreciar en toda su rotundidad su influencia. P. HALL (1996:186 y ss).

214. Nacido en el Plan de Chicago (Daniel Hudson Burnham) tuvo sus principales exponentes en ciudades del Imperio Británico como Nueva Delhi o Camberra.

215. Ebenezar Howard publicó en 1898 su libro To-morrow: A Peaceful Path to Real Reform, en el que formula el diagrama The Three Magnets, en el que basa su idea de ciudad central-ciudad jardín, entendida como solución reformista radical a los males de la ciudad industrial.

216. En relación con este movimiento, y con el desarrollo de este apartado, resulta muy interesante la consulta y lectura de la obra de P. HALL (1988) y C. DIEZ MEDINA-J. MONCLUS (2017).

217. L. MUMFORD (1961:859).

218. P. HALL (1996:98-143).

219. El origen de la zonificación lo encontramos en Modesto, California, en 1880, para eliminar las lavanderías chinas.

220. Entre 1923 a 1934 se construyeron más de 63.000 viviendas sociales en Viena. En la actualidad el ayuntamiento de capital austriaca tiene 220.000 apartamentos de alquiler, cuyo precio se regula por el mismo en base a una legislación de 1917. El 60 % de la población vive en casas protegidas.

221. P. GEDDES publicó en 1915 “Cities in Evolution”, en la que exponía que las nuevas tecnologías estaban posibilitando la dispersión de las grandes ciudades de modo que formarán conglomeraciones a las que sería preciso atender. Nace así la idea de ciudad-región.

222. P. HALL (1996:216).

223. E. GARCíA de ENTERRíA-L-PAREJO (1979:46) “Se propone una planificación global de todas las zonas urbanas congestionadas y la necesidad de establecer una política de descentralización industrial y de equilibrio regional…”. Resulta muy interesante sobre las new towns el artículo de A. DEAN en C. DIEZ MEDINA-J. MONCLUS (2017:60-65). Se construyeron un total de 13 new towns (1946–1951) con capacidad de entre 20.000 y 60.000 habitantes. También en Suecia (Forest Towns) se utilizó este modelo de descentralización mediante ciudades satélites. Se encuentran aquí la idea de ciudad región (planificación regional) y la Ciudad Jardín o suburbio jardín.

224. La descripción del Plan General, y sus consecuencias, que hace K. SCHÖGEL (2008:77-83) en “Terror y utopía” nos muestran que las mismas preocupaciones, y las mismas soluciones, se tenían en el mundo comunista: descongestión del centro, grandes infraestructuras de trasporte, amplias zonas verdes, y nuevos viviendas periféricas, densas e iguales. La diferencia esencial, será, evidentemente, la propiedad.

225. Las leyes federales de la Vivienda de 1949 y de Enmienda de 1954, posibilitaron una agresiva política de renovación urbana y obras públicas en grandes ciudades que supuso que miles de personas de rentas bajas perdieron sus casas, siendo desplazadas a barrios periféricos. P. HALL (1996:238-250).

226. Es paradigmático el caso de Pruitt-Igoe en St.Louis. Bloques de apartamentos públicos construidos en 1951 y demolidos en 1972.

227. C. GARCÍA VÁZQUEZ (2016:75).

228. Son, entre otros, ejemplos clásicos Brasilia como construcción de una nueva ciudad o la Unité d´Habitation de Le Corbusier –vertical town–.

229. Reflexiones teóricas, e incluso en los debates de los CIAM de final de la década de 1950 (Otterlo, 1959).

230. Es muy atractivo el enfoque de C. GARCÍA VÁZQUEZ (2004:6 y ss). El término “culturalismo” fue propagado por F. Choay. La ciudad es ante todo un hecho cultural. En la segunda mitad del siglo XIX esta visión se oponía a la visión “progresista” de la ciudad industrial, desregulada, funcional y sin identidad.

231. Son muy interesantes los trabajos teóricos, y prácticos, de los arquitectos como Manuel de Solá Morales o Rafael Moneo citadas en C. DIEZ MEDINA-J. MONCLUS (2017:89).

232. C. GARCÍA VÁZQUEZ (2004:14).

233. La visión culturalista siguió defendiendo el Plan General como un instrumento útil y necesario, pero necesitado de una refundación. Quizás sea la figura de Bernardo Secchi quien mejor definió esta necesaria reformulación.

234. Para arquitectos como J. M. Ezquiaga ello supone superar el planeamiento que se limita casi en exclusiva a asignar usos, intensidades de uso y aprovechamientos a los suelos; o para N. Portas este urbanismo estratégico se produce “al margen, cuando no en contra, de las previsiones de los planes vigentes”. En A. DEAN en C. DIEZ MEDINA-J. MONCLUS (2017:104).

235. P. HALL (1996:361).

236. Son ejemplo de ello ciudades como Boston, New York o Baltimore, y es repetido una y otra vez. En Europa serán los Docklands en Londres un ejemplo bien conocido.

237. Celebration, una nueva ciudad situada junto a Orlando es un ejemplo de ciudad poshistórica en un entorno urbano cerrado y excluyente. Es una ciudad ideal creado por Disney Corporation para garantiza una vida sin conflictos (C. García Vázquez [2004:36-37]).

238. En definición de F. De TERÁN (1999:228) los polígonos son “actuaciones unitarias compuestas por conjuntos de bloques semejantes, realizados en poco tiempo sobre piezas de suelo de propiedad única (o unificada en la propia operación), a través de una gestión única y un proyecto de conjunto”.

239. En algunos de los artículos recogidos en su libro “Barcelona entre el Pla Cerdà i el barraquisme”, O. BOHIGAS realiza una temprana critica del modelo urbanístico impulsado por los Planes Nacionales de Vivienda (1955 y 1961) en los que se aspiraba a la construcción masiva de vivienda social en barrios dormitorio, mediante bloques basados en las ideas del Movimiento Moderno, y con ninguna, o poca, relación con la ciudad existente. Se prescindía de la calle y de la vida urbana, y se ensalzaban los valores que tanto había difundido Le Corbusier en los años 30.

240. En los primeros años de la década de 1970, con anterioridad a la legislación del suelo de 1976, se previeron ACTUR en ciudades como Vitoria, Cádiz, Sevilla y Zaragoza y Valencia.

241. V. SAINZ GUTIÉRREZ (2006:97).

242. Son figuras claves M. Solà-Morales y M. Ribas Piera, que impulsan una corriente de pensamiento en torno al Laboratorio de Urbanismo (LUB).

243. Fernando de Terán, ya en 1970 reflexionaba en número 3 de la revista Ciudad y Territorio, en el número 1 (1997) de la Revista Urban, sobre la crisis del planeamiento con su habitual lucidez y claridad.

244. V. SAINZ GUTIÉRREZ (2006:108).

245. Esta Plan todavía sigue hoy vigente tras más de cuatro décadas.

246. Serán buenos ejemplos de “urbanismo urbano” los planes de Salamanca o Valladolid (1984), Málaga (1983) o Tarragona (1984) en los que lo importante será la forma urbana (morfologismo) y lograr la continuidad de las tramas urbanas, la colmatación de la ciudad y no su extensión. No podemos olvidar que estos planes responden a las consecuencias de la crisis del petróleo de 1973, en que le desarrollo parecía dejaba de ser infinito.

247. C. GARCÍA VÁZQUEZ (2004:20). La influencia de las ideas de B. Sacchi es muy relevante en el planeamiento de la década de los ochenta en España.

248. LL. MOIX (1994).

249. Encontramos una síntesis de las distintas aportaciones al concepto de proyecto urbano en V. SAINZ GUTIÉRREZ (2006:151).

250. La lectura de Arquitectura Milagrosa, LL. MOIX (2010) nos muestra de forma brillante esta época dorada de la arquitectura española e internacional.

251. Los “planes de primear generación” (década 1950) trataban de la expansión urbana (funcionalismo); los de la “segunda generación” (década 1970) tenían como función dotar a la ciudad de servicios y dotaciones. Se correspondería esta idea con nuestras Leyes del Suelo de 1956 y 1976. Ejemplo paradigmático de plan de “tercera generación” fue el de Milán de 1980, y muchos de los planes españoles de esa década.

252. C. GARCÍA VÁZQUEZ (2004:68 y ss).

253. Banlieue como Essone o Seine-Sanit-Denis en París o Molenbeek en Bélgica son periferias de elevada conflictividad social y riesgo. Este modelo se repite en muchas grandes ciudades francesas y centro europeas, en las que la población inmigrante –en su mayoría de origen musulmán– habita en su casi totalidad en esos barrios. Este modelo lo podemos encontrar en las grandes ciudades norteamericanas en las que se crearon guetos raciales hoy todavía existentes. En Latinoamérica, sin existir problema racial, las grandes ciudades sufren este mismo problema de desigualdad, hacinamiento, inseguridad y delincuencia en las periferias espontáneas.

254. P. HALL (1988) elaboró un muy interesante estudio sobre distintas ciudades europeas referentes en buenas prácticas urbanísticas, concluyendo que Friburgo es la “the city that did it all”, un verdadero modelo de ciudad que aborda de forma integrada los retos de la ciudad. De las ciudades alemanas se subraya los logros en su funcionamiento como motor económico. Las francesas destacan por su integración de los distintos sistemas de trasporte público asociado a la mejora de los centros urbanos. En las ciudades Escandinavas sus logros en la sostenibilidad urbana. J. MONCLUS en C. DIEZ MEDINA-J. MONCLUS (2017:152-157).

255. La definición de suburbio que hace el Diccionario de la lengua española, Real Academia de la Lengua (2014), así como la acepción popular, incorporarán un concepto negativo: “Barrio o núcleo de población situado a las afueras de una ciudad y que, generalmente, constituye una zona deprimida”. Esta no es la idea de suburbio que utiliza el urbanismo, que entiendo por suburbio todo aquello que esta fuera de la ciudad construida, de la ciudad compacta y continua. Se trata de la traducción castellana del sprawl anglosajón, Este es el concepto de suburbio que vamos a utilizar en este trabajo.

256. En relación con la formación histórica y consecuencias del modelo urbano producido por los suburbios, son de lectura obligada el Capítulo XVI de L. MUMFORD (1961: 803-874) y R. BRUEGMANN (2005).

257. L. MUMFORD (1961:822).

258. Coincide este modelo con el impulsado en nuestro país por la Agencia de Ecología Urbana de Barcelona y conocido como “supermanzana”, y que ya se ha implantado en la ciudad de Barcelona.

259. New Society, núm 338, 20 de marzo de 1969, pp. 435-443, en C. GARCÍA VÁZQUEZ (2016:170)

260. C. GARCÍA VÁZQUEZ (2016:171).

261. L. MUMFORD (1961: 849 y ss).

262. “La ciudad “emergente” es “difusa”, de bajas densidades y altas segregaciones, territorialmente despilfarradora, poco sostenible, y social y culturalmente dominada por tendencias perversas de guetización y dualización o exclusión” (J. BORJA 2003:30).

263. Resultan muy interesantes los trabajos recogidos por Fco. Javier Monclús (ed.) en “La ciudad dispersa” (1998), en el que se recopilan las ponencias del seminario “La ciudad dispersa. Suburbanización y nuevas periferias”, celebrado en el CCCB de Barcelona, febrero y abril de 1996.

264. Para G. Simmel la ciudad es sinónimo de modernidad. En la misma se encuentran simultáneamente diferentes dinámicas propias de la modernidad. Es el lugar donde se reproduce un determinado modelo de organización social, el propio de la industrialización y en la división del trabajo del siglo XIX y XX. A la par se genera una especialización individual y colectiva que hace que los individuos, y las colectividades, compitan. Ello se lleva en su máxima expresión el consumo de bienes y servicios que permiten una construcción social de lo cotidiano y una preeminencia de lo individual. En la urbe se produce una continua tensión por la distinción, por la especialización y por ser diferente y singular, ser uno mismo en una sociedad uniforme.

265. D. INNERARITY (2008:14).

266. No solo desde una óptica jurídica o urbanística las conclusiones parecen alinearse en una dirección comúnmente aceptada, también desde la perspectiva económica podemos llegar a las mismas conclusiones. Así R. CAMAGNI (2005: 215): “el desarrollo urbano sostenible tiene lugar mediante la maximización del área de integración entre los distintos subsistemas y en la minimización de los efectos de idiosincrasia y de las externalidades negativas cruzadas”. Para lograr este objetivo tiene gran relevancia la forma de la ciudad, desde un análisis estructural y de sus aspectos morfológicos y funcionales, que pretende conocer el comportamiento a largo plazo del sistema urbano, en lo que, a capacidad de desarrollo, dinámica de ocupación y competitividad se trata.

267. R. BRUEGMANN (2005:111).

268. Será J. AMENOS (2015) quien defiende con gran intensidad esta tesis en España.

269. AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE: Urban sprawl in Europe, Report N.° 10/2006, de 24 de noviembre de 2006, en M. A. MORENO MOLINA (2008:31).

270. M. A. MORENO MOLINA (2008:32).

271. D. INNERARITY (2008:25).

272. J. BORJA (2003:73).

273. En esta misma línea de pensamiento F. E. RAMALLO LÓPEZ (2018:217). A su juicio “el urbanismo se ha hecho generalmente a espalda de la cuestión social, creándose ciudades pensadas para los propietarios y promotores sin tener en cuenta otras valoraciones que sitúen al ciudadano en el centro de atención de la política urbanística”.

274. M. C. NÚÑEZ LOZANO (2019:93-129).

275. Aquellos que modifican y mejoran la ciudad existente, adecuan su espacio a las necesidades de la sociedad contemporánea y las nuevas demandas de calidad de vida urbana, sin por ello deber renunciar a una cierta expansión necesaria, controlada y prudente.

276. Véase M. R. ALONSO IBÁÑEZ (2019:131-164) y M. VAQUER CABALLERÍA (2018).

277. Véase al respecto de este tema F. LÓPEZ RAMÓN (2007:23 y ss.) y A. MENÉNDEZ REXACH (2019: 66-74).

278. “2. En particular, las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones Públicas que se deriven de esta Ley deberán orientarse a la consecución de los objetivos siguientes:

a) Fomentar una actividad económica continuada y diversificada en el medio rural, manteniendo un sector agrícola, ganadero, forestal y derivado de la pesca e impulsando la creación y el mantenimiento del empleo y renta en otros sectores, preferentemente en las zonas rurales consideradas prioritarias.

b) Dotar al medio rural, y en particular a sus núcleos de población, de las infraestructuras y los equipamientos públicos básicos necesarios, en especial en materia de transportes, energía, agua y telecomunicaciones.

c) Potenciar la prestación de unos servicios públicos básicos de calidad, adecuados a las características específicas del medio rural, en particular en los ámbitos de la educación, la sanidad y la seguridad ciudadana.

d) Tomar en consideración las necesidades particulares de los ciudadanos del medio rural en la definición y aplicación de las políticas y medidas de protección social, adecuando los programas de atención social con el fin de garantizar su efectividad en dicho medio.

e) Lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los recursos naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales.

f) Facilitar el acceso a la vivienda en el medio rural, y favorecer una ordenación territorial y un urbanismo adaptados a sus condiciones específicas, que garantice las condiciones básicas de accesibilidad, que atiendan a la conservación y rehabilitación del patrimonio construido, persigan un desarrollo sostenible y respeten el medio ambiente.

g) Fomentar la participación pública en la elaboración, implementación y seguimiento de los programas de desarrollo rural sostenible a través de políticas de concienciación, capacitación, participación y acceso a la información.

h) Garantizar el derecho a que los servicios en el medio rural sean accesibles a las personas con discapacidad y las personas mayores”.

279. Así lo expone A.M. MORENO MOLINA (2008:96-97).

280. Recuperada el 24 de noviembre de 2019, https://cartabcnecologia.wordpress.com/. Compacidad vs dispersión; descompresión vs compresión; accesibilidad vs movilidad privada; ciudadano vs peatón; habitabilidad en el espacio público; complejidad vs simplificación; hiperconectividad; verde vs asfalto; autosuficiencia vs dependencia; autosuficiencia hídrica con recursos próximos y renovables; reducción, reutilización y reciclaje vs despilfarro; adaptación y mitigación del cambio climático; cohesión social vs exclusión social; acceso universal a la vivienda en edificios más sostenibles; y dotación o distribución equilibrada de equipamientos.

281. S. RUEDA PALENZUELA, Certificado del Urbanismo Ecosistémico (2018).

282. En una perspectiva más jurídica resulta de interés las reflexiones de F. GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ (2020:41-78) sobre el modelo de cuidad inclusiva, segura, resiliente y sostenible (Objetivo 11 de la Agenda 2030.