Читать книгу Urbanismo para una nueva ciudad - José María Ramírez Sánchez - Страница 14

La aparición en 2006 del libro y documental: “Una verdad incómoda”, del que fuera Vicepresidente de Estados Unidos Al Gore, popularizó, para muchos ciudadanos del mundo occidental, la crisis más importante que debería afrontar el siglo recién comenzado: el calentamiento global del planeta y el cambio climático87. Pero había sido en 1997 cuando, tras años de trabajos, se firmó el Protocolo de Kioto, que tenía por objeto la reducción de las emisiones de seis gases de efecto invernadero –a un nivel inferior en no menos del 5 % al de 1990– que son causa del calentamiento global de la Tierra. El Protocolo no entró en vigor hasta el año 2005, y Estados Unidos, el mayor emisor de gases de efecto invernado en 1997, nunca lo ratificó. Las cumbres de Montreal, Bali, Copenhague y Cancún, de seguimiento del Protocolo, han dado paso al laborioso Acuerdo de París de 2015 (XXI Conferencia sobre Cambio Climático) que establece medidas, a partir de 2020, para la reducción las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a través de la mitigación, adaptación y resiliencia de los ecosistemas. La retirada de Estados Unidos en 2017 de este acuerdo sembró dudas sobre su efectividad, si bien la Unión Europea ha mostrado su firme decisión de impulsar y cumplir el Acuerdo88.

En los países de la Unión Europea se ha ido generalizando la aceptación de que esta es una verdad ya no únicamente incómoda sino también irrefutable, y esto ha hecho que este problema se haya situado en la agenda política y que la reducción de los GEI se haya acabado por convertir en una prioridad. Por ello, la Unión Europea se plantea un reto muy ambicioso –Estrategia 20-20-20–: disminuir para el año 2050 la emisión de gases de efecto invernadero en un 80 por ciento respecto de 1990. Ello convierte a las ciudades en protagonistas de la lucha contra el cambio climático, ya que es en ellas donde se sitúan muchos de los focos de emisión de los GEI. Este hecho ya lo puso de manifiesto ONU-HABITAT (2011) y se recoge en la Agenda Urbana para la Unión Europea, adoptada por los Gobiernos europeos en el Pacto de Ámsterdam (2016). La cuantificación del porcentaje de emisiones de los “sectores difusos” (transportes, residencia, comercio, residuos, etcétera) no es pacífica, ni sencilla. El Preámbulo de la Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas, cifraba las emisiones de los sectores difusos en 2/3 de las totales. Es evidente, por tanto, que la ciudad, o en la ciudad, se produce una aportación muy relevante de las emisiones de GEI, y, por tanto, en ellas las decisiones que se adopten no van a ser neutras ni indiferentes89.

La Estrategia 20-20-2090 es un planteamiento ambicioso formulado por la Unión Europea para garantizar la recuperación económica de los países que la integran, superando sus actuales debilidades, pero siendo muy consciente de la necesidad de reducir un 20 % las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar, también un 20 %, las fuentes de energías renovables en nuestro consumo final, así como la eficacia energética. Pero el éxito, o fracaso, de estas políticas va a depender, en buena medida, de la acción de los gobiernos locales, pues es en las ciudades, como ya dije, donde se produce el mayor consumo de energía y, sobre todo, el mayor porcentaje de emisiones de gases de efecto invernadero.

La Unión Europea se ha convertido en esta década el mayor referente en la lucha contra el cambio climático. La presidenta de la Comisión Europea, Úrsula Von der Leyen, anunció en diciembre de 2019, pocos días después de la declaración de emergencia climática de Europa, la intención de la Comisión de promulgar una ley europea contra el cambio climático en el marco del Pacto Verde Europeo, la nueva hoja de ruta para la descarbonización.

Los artículos 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) –Tratado de Lisboa 2007– confirman y especifican las competencias de la UE en materia de cambio climático. El primer borrador de Reglamento del Parlamento Europeo y Consejo por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifica el Reglamento (UE) 2018/1999 (“Ley del Clima Europea”)91 pone el foco en convertir a Europa en un continente climáticamente neutro para 2050,

“objetivo vinculante de neutralidad climática en la Unión de aquí a 2050, con vistas a alcanzar el objetivo a largo plazo referente a la temperatura establecido en el artículo 2 del Acuerdo de París, y proporciona un marco para avanzar en la consecución del objetivo global de adaptación contemplado en el artículo 7 de ese Acuerdo” [art. 1].

El borrador aplaza a septiembre de 2020 la revisión del objetivo de reducción de emisiones de cara a 2030 a las que se refiere el art. 2, apartado 11, del Reglamento (UE) 2018/1999. Será entonces cuando el organismo explore la posibilidad de elevar o no el recorte de emisiones de gases de efecto invernadero –con respecto a 1990– del 40 % actual al 50 % o 55 %. Alcanzar la neutralidad de carbono de la Unión Europea será obligatorio de cara a 2050 y podría conllevar sanciones por incumplimiento, aunque, según se aclara, el objetivo está marcado a nivel europeo y no a nivel nacional. Dicho de otro modo, se han contemplado las diferencias económicas y sociales de cada país, por lo que se permitirá compensar los avances de unos con los retrasos de otros para darles tiempo extra a aquellos con más dificultades. De ahí que en el borrador se reclame la participación de todos los miembros de la Unión para alcanzar la neutralidad climática atendiendo, entre otras cosas, a su “capacidad económica, las circunstancias nacionales y la necesidad hacer una transición justa”. Eso sí, pasada la fecha, la cifra de absorción de los gases de efecto invernadero de la atmósfera deberá superar a la de las emisiones [Art. 3].

“Conseguir la neutralidad climática requiere la contribución de todos los sectores económicos”, reza el documento, que también señala la necesidad de apostar “por la transformación digital, la innovación tecnológica y la investigación” para conseguir un modelo energético sostenible, asequible y seguro que se convierta en la pieza clave para conseguir la neutralidad de emisiones. Para asegurar el buen cumplimiento de ese objetivo, a partir de 2023, la Comisión “evaluará del progreso de la Unión en su conjunto y de las medidas tomadas de cada país miembro”.

Con todo, esta ley, que pretende ser la piedra angular del Pacto Verde Europeo, refuerza la idea de que una Europa unida en su diversidad puede convertirse en “líder global de la transición hacia la neutralidad climática”, en las propias palabras que recoge el documento. Pero evidentemente este borrador de Reglamento resulta necesitado de legislaciones nacionales, y en el caso de España también autonómicas, que desarrollen y completen lo que no es más que un marco de referencia general –lograr la descarbonización en 2050–.

El Gobierno de España el 21 de enero de 20202, mediante la declaración de emergencia climática en España por parte del Consejo de Ministros, situaba la lucha contra el calentamiento global como uno de los ejes transversales de la acción política del nuevo Gobierno. En pleno estado de alarma sanitaria, el Gobierno en sesión de 19 de mayo de 2020 aprobó el Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (BOCG. Congreso de los Diputados de fecha 29 de mayo de 2020), alineada con los objetivos del Acuerdo de Paris de 2015, el Pacto Verde Europeo de diciembre de 2019, y la “Ley del Clima” europea, que aspiran a lograr la neutralidad climática en el año 205092.

España está construyendo el marco normativo para luchar frente al cambio climático pero esa construcción debe ser asumida por los ciudadanos. Las normas deben ser asumidas, interiorizadas y consideradas necesarias por sus destinatarios. Sin esa consideración de necesidad de la norma, y si las mismas no tienen una concreción en sus determinaciones y sus medidas que pueda ser medible ex ante y ex post, lo que hará fácilmente visible sus efectos, las normas pueden no resultar ni eficaces ni ser asumidas por la ciudadanía como una norma necesaria. El mayor riesgo para esta legislación sobre cambio climático es que se quede en objetivos nacionales, en referencias, en intenciones o en declaraciones de principios, pero que no se perciban como normas directamente aplicables a los ciudadanos, a su vida y actividad cotidiana. La supuesta tensión en estos momentos entre cambio climático-desarrollo económico, lo es entre lo mediato y lo inmediato; entre lo que no vamos a vivir, pero vivirán nuestros hijos, y lo que vivimos día a día. Los efectos del cambio climático, indudables aún todavía cuestionados por algunos, no se perciben con la rapidez que se pueden percibir aspectos de la/s crisis económicas (pérdida de empleo en determinados sectores por acciones de descarbonización, movilidad, etc.). Pero ello no puede retrasar, o cuestionar, lo necesario y lo importante, y para ello hace falta una importante pedagogía y concienciación social en relación con este tema.

El Proyecto de Ley se entiende como una necesidad, una obligación y una oportunidad dentro del contexto de reactivación de la economía frente a la pandemia de la COVID-19. Todas las líneas de actuación europea, nacionales y regionales (planes o acuerdos de reactivación) para la recuperación de la economía apuntan a la necesidad de un “New Green Deal”.

El objetivo principal del texto busca alcanzar la neutralidad de emisiones a más tardar en 2050 –cuando el 100 % del sistema eléctrico deberá ser renovable– (art. 3.2). La descarbonización de la economía española –art. 1– supone el uso racional y solidario de los recursos; promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible. Esta idea se enmarca en el bloque ambiental de la Constitución, art. 45,46 y 47 CE, y profundiza la idea de desarrollo sostenible, que por ejemplo desde 2007 preside la legislación de suelo, –art. 3 Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015–.

Los principios rectores (art. 2) son el desarrollo sostenible, la descarbonización de la economía española, protección del medio ambiente, cohesión social y territorial, resiliencia, protección de la salud pública, etc. El Proyecto de Ley no hace referencia expresa a la ciudad o al modelo urbano. El Título IV se dedica a la movilidad sin emisiones. El Proyecto apuesta por el impulso de los vehículos eléctricos de cara a garantizar que en 2050 el parque de turismos y vehículos comerciales ligeros esté libre de emisiones directas de CO2.

Uno de los aspectos novedosos introducidos en el Proyecto, respecto de anteriores borradores, es que se obliga a los municipios de más de 50.000 habitantes a introducir en sus planes urbanísticos “medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad”, entre las que cita expresamente seis que como mínimo deberá incluir los planeamiento municipales, algo para lo que a mi juicio, y a la vista de la reiterada jurisprudencia constitucional, no parece tener competencia el Estado sino las CCAA, y que a buen seguro va a suscitar conflictos competenciales. Ente las citadas destaca el deber de establecer zonas de bajas emisiones en 2023 (art. 12.3.a), medidas para facilitar los desplazamientos a pie o en bicicleta (algo ya recogido en nuestra legislación urbanística); o la mejora y electrificación de la red de trasporte público. Se define las zonas de bajas emisiones y también se habla de aquellas zonas de bajas emisiones ya existentes, como Madrid Central, sobre las que se concreta que, cualquier medida que tenga que ver con su regresión deberán contar con un informe previo del Ministerio y del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente. Estos apartados del artículo 12, a la vista de los antecedentes en las leyes del suelo estatales de 1990-1992, 1998 y 2007, sin duda alguna serán o bien modificados si se quiere lograr el apoyo al Proyecto de Ley de determinados grupos nacionalistas en las Cortes Generales, pues algunos gobiernos autonómicos podrán considerar que el Estado no tiene competencia en fijar elementos tan concretos de la planificación urbana. No cabe duda de la posibilidad de fijar la obligación de que la planificación urbanística incorpore medidas de mitigación, pero dudo de que se puedan imponer modelos tan concretos como la “zona de baja emisión”.

En los últimos años no podemos decir que los planeamientos urbanísticos, por mucho que la evidencia científica sea cada día menos contestada al menos en Europa, se hayan preocupado por la mitigación de los efectos que el cambio climático produce. Son tres los aspectos en los que, a mi juicio, la actuación de la planificación urbanística puede tener una importancia decisiva: el modelo de ciudad, la movilidad –único aspecto en el que incide el Proyecto estatal– y las ordenanzas de edificación. Tampoco la Agenda 21 Local la considero era un instrumento útil para luchar contra el cambio climático desde los municipios, pues se puede afirmar que entre sus objetivos no se encontraba el revertir la tendencia al cambio climático.

En cuanto al modelo de ciudad93 entiendo que se están produciendo los cambios legislativos precisos, como vamos a intentar justificar en el desarrollo del presente trabajo. Lo que puede caber más dudas es que solo, y únicamente, con cambios legislativos, por muy profundos que ellos sean, se logre ese cambio de modelo. No podemos obviar que ese modelo de ciudad dispersa, –ahora denostado y, como veremos, casi imposibilitado legalmente como modelo de desarrollo urbano–, ni es una característica exclusiva de nuestro urbanismo ni es un producto de los años noventa. La expansión de la ciudad mediante un modelo de baja densidad y gran ocupación del territorio ya fue un fenómeno propio del urbanismo del siglo XIX y principios del siglo XX. La creencia de la bondad de un modelo de habitar disperso (suburbios) ha estado, y puede seguir estando, y más tras la experiencia de un largo confinamiento en determinados barrios y zonas de las ciudades, muy arraigada en nuestras sociedades. Las razones de este convencimiento son diversas. Durante décadas, desde las distintas administraciones, se ha fomentado ese modelo producido conforme a las leyes y a los planeamientos que se iban aprobando. Se ha impulsado, y favorecido, por importantes actuaciones e inversiones sectoriales de las administraciones públicas; y se ha ejecutado de forma sistemática y respetando la legalidad urbanística. Pero también se ha producido un fenómeno de aparición de suburbios residenciales (entendidos como barrio o núcleo situado a las afueras de la ciudad) no amparados por la planificación. Estos podían: surgir de forma espontánea, anárquica e ilegal en suelo no urbanizable como viviendas de segunda residencia (en muchos caso como emulación por las clases medias y bajas de urbanizaciones vacacionales de lujo); como asentamientos urbanos periféricos de las grandes ciudades dando una respuesta no reglada a una necesidad de vivienda (en muchos casos de infravivienda); o simplemente para dar respuesta a una demanda de ocio muy enraizado con el origen de los nuevos habitantes de la ciudad, relacionado con el campo y medio natural. En esos casos, generalmente las administraciones las obviaban, las toleraban como sí no existiesen, para finalmente intentar buscar un acomodo legal a las mismas.

Los cambios en la movilidad urbana son una tendencia creciente y una realidad en nuestras ciudades94. Son elementos de esta nueva movilidad: la introducción de nuevas tecnologías menos contaminantes en los vehículos de transporte colectivo; las restricciones a la movilidad individual en automóvil, el progresivo aumento del espacio destinado a la bicicleta y al peatón; y la intervención en la ciudad mediante actuaciones de reurbanización del espacio público y viario ganado al automóvil95. Planificación urbanística –modelo de ciudad– y movilidad son ya hoy conceptos indisociables. Los Planes de Movilidad Urbana Sostenible, Estudios de movilidad generada u otros instrumentos de similar naturaleza, se van imponiendo como parte esencial del planeamiento general y del desarrollo de nuestras ciudades96.

Pero no solo la forma de extender la ciudad o de entender la movilidad son políticas urbanas con incidencia en la lucha contra el cambio climático. La integración de estas variables en el planeamiento urbanístico se debe sumar a otras estrategias relacionadas con la rehabilitación y el aumento de la eficiencia energética de la ciudad. Así como con la reconsideración del papel, diseño e importancia, no solo cuantitativa sino cualitativa, de los espacios verdes en la misma y de la conservación y, si es posible, recuperación de espacio natural y forestal periurbano97.