Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 46

Otra clasificación de menor importancia es la que diferencia a los entes como de base corporativa o de base fundacional.

Se trata, como digo, de una clasificación de menor trascendencia y respecto de la cual lo primero que hay que aclarar es por qué se dice “de base corporativa” en vez de, directamente, corporaciones o fundaciones. La razón es porque al tratarse de una clasificación binaria, que pretende ubicar en uno u otro concepto todos los entes públicos, hay supuestos que no son puros porque tienen componentes de corporaciones o de fundaciones a pesar de no ser completamente unas u otras. Se dice, pues, “de base” para dar a entender que tienden a ser lo uno o lo otro, aunque a veces les falten características de una u otra categoría.

Así como en la clasificación de los entes territoriales y no territoriales hacíamos hincapié en el territorio como elemento esencial de los primeros y no esencial de los segundos, aquí el elemento referencial son las personas. Los entes de base corporativa tienen como elemento fundamental un dato humano que son los miembros del ente de que se trate y que forman parte de él. Un municipio sin población no es tal. Por eso se habla de “la corporación” municipal. Pero, de nuevo con un ejemplo ya mencionado antes, un organismo autónomo no tiene ni personas, ni población, ni socios. Es un patrimonio (como sucede en el ámbito privado con las fundaciones) al servicio de un fin previsto por la ley y que gestionan unas personas (los patronos en la fundación privada; los directivos y funcionarios adscritos al organismo en el caso del ente público instrumental “de base” fundacional).

En todo caso esta clasificación es independiente de la anterior, de manera que hay entes territoriales que son de base corporativa (en particular, el municipio donde los representantes de los ciudadanos integran directamente los órganos de la Administración), pero también de base fundacional (el propio Estado). Y, de la misma manera, aunque la mayoría de los entes no territoriales son de base fundacional (así, todos los entes instrumentales como los Organismos autónomos o Entidades Públicas empresariales) hay también entes no territoriales de base corporativa, paradigmáticamente los de la llamada Administración corporativa. Se trata de entes de base privada que agrupan a ciertas personas en torno a una finalidad específica y a los que el Estado atribuye ciertas funciones públicas reconociéndoles así el carácter de corporaciones de Derecho Público, de manera tal que si bien en la mayoría de las ocasiones actúan como personas privadas, en ciertos casos, esto es, al ejercer esas funciones públicos que se les atribuyen, actúan como Administración y sus decisiones, en esos casos solamente, se consideran actos administrativos. Es el caso, de los Colegios profesionales que a ciertos efectos –sólo a ciertos efectos, como digo– son Administración y actúan como tal ejerciendo algunas funciones públicas vinculadas a la regulación y control de algunas profesiones de especial significación por estar en juego intereses que trascienden a sus miembros, aunque a todos los demás efectos (personal, fondos, propiedades...) tienen naturaleza privada. Las Cámaras de Comercio, las Cofradías de pescadores, las Comunidades de regantes o algunos entes de gestión urbanística privada pueden considerarse ejemplos de Corporaciones de Derecho Público, de carácter sectorial y originariamente de base privada y que no tienen carácter territorial.

El origen histórico de esta clasificación, de este tipo de entes, hay que buscarlo en el Derecho Romano cuando en él se distinguía entre las llamadas universitas rerum y las universitas personarum, es decir, en terminología actual, una comunidad de cosas o de personas. En el ámbito privado una comunidad de personas serían las asociaciones (si no hay ánimo de lucro) o las sociedades mercantiles (cuando lo hay). En ambos casos ni asociaciones ni sociedades pueden existir sin asociados o socios y sin el pacto previo de configurar la asociación o sociedad. Serían, pues, ejemplos de universitas personarum, de corporaciones, como en el ámbito público lo son los municipios, según ya se ha dicho. Las viejas universitas rerum son hoy las “comunidades” de cosas, o sea, en el ámbito privado, las fundaciones a las que se refiere el art. 34 de la Constitución, donde no hay miembros sino la voluntad de un fundador que vincula a un determinado fin un capital que será gestionado por un grupo de personas físicas (los patronos). En el sector público obedecen a ese carácter todos los entes públicos ubicables bajo la referencia de Administración Institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias...) y los entes de naturaleza privada como las fundaciones del sector público que, por tener naturaleza privada, no son Administración aunque formen parte del sector público...

La clasificación, en todo caso, tiene poca importancia práctica. A efectos sistemáticos y pedagógicos sí cabe concluir diciendo que a los entes públicos de base fundacional se les suele ubicar dentro de la expresión Administración Institucional por más que esta expresión en la actualidad se haya diversificado un poco y podamos hablar en términos descriptivos de entes instrumentales y en términos legales (limitados al ámbito estatal) de Sector público institucional (art. 84 Ley 40/2015) dentro del cual encontraríamos a verdaderos entes públicos, es decir, Administraciones Públicas de base institucional o fundacional (como los ya citados Organismos autónomos o las entidades públicas empresariales) y a entes de naturaleza privada aunque vinculados al sector público (como las sociedades mercantiles de capital público o las ya mencionadas fundaciones, que tienen naturaleza privada).