Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 57

1. Sabemos que las personas se relacionan entre sí. Como estamos hablando de las Administraciones Públicas, que también son personas jurídicas, las relaciones entre ellas podemos decir que son relaciones intersubjetivas, interpersonales. Son relaciones interadministrativas.

Los órganos que componen y articulas a las personas jurídico-públicas en puridad no se relacionan entre sí o, si se quiere decir así, se conectan, enlazan y coordinan porque hay competencias superpuestas o compartidas entre varios órganos que tienen que intervenir sucesivamente en un determinado expediente. Y en ese sentido, sólo en ese sentido, podemos decir que se relacionan cuando ejercitan esas competencias complejas y también cuando disputan en torno a la titularidad y límites de una determinada competencia, cuando debaten por asumir o rechazar una determinada competencia. Sólo convencionalmente, pues, hablamos de relaciones interorgánicas.

Por tanto relaciones interadministrativas y relaciones interorgánicas son dos conceptos diferentes que se diferencian por el hecho de que las primeras aluden a las Administraciones y las segunda a sus órganos; las primeras son relaciones externas y las segundas internas. Las primeras afectan a las gentes, sobre todo las relaciones de colaboración a las que luego me refiero. Las segundas, sin negar que pueden afectar, es una incidencia mucho más indirecta.

El problema más importante, quizá, de las llamadas relaciones interorgánicas tiene que ver con algo que ya he apuntado más atrás: la resolución de los conflictos que puedan surgir; conflictos que se plantean, como digo, cuando dos órganos quieren ser competentes o, en sentido contrario, cuando ninguno quiere responsabilizarse del problema. En las relaciones interadministrativas este tipo de problemas está judicializado. En el caso de los conflictos de atribuciones entre órganos la solución, como ya nos consta, la proporciona el superior jerárquico común. Así lo que establece, como he señalado más atrás al hablar de la teoría del órgano, la Disposición Adicional 11.ª de la Ley 40/2015 en el ámbito de la Administración del Estado. El art. 14.3 de la misma Ley precisa que este tipo de conflictos “sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente” porque si hay jerarquía se impone sin más el superior. Si el conflicto surge entre dos Ministerios resuelve el Presidente del Gobierno (art. 2.2. Ley 50/1997).

Previsiones similares contienen las Leyes autonómicas que regulan su organización.

Así, pues, no hay que confundir relaciones interadministrativas y relaciones interorgánicas. Como tampoco hay que confundir otros dos conceptos que tienen detrás la misma realidad apuntada: una persona o un órgano. Me refiero a los conceptos de descentralización y desconcentración, a los que ya me he referido más atrás por lo que ahora basta un breve recordatorio elemental.

2. Cuando hablamos de descentralización estamos evocando la existencia de al menos dos personas jurídicas y sugiriendo que competencias y potestades de una de esas personas, la que tiene una posición central, pasan genéricamente a otra de ámbito territorialmente más reducido (descentralización territorial). Genéricamente, digo, porque, como sabemos, hay distintos tipos de descentralización; ya sea descentralización con la creación de nuevos entes (por ejemplo, las Comunidades Autónomas), ya utilizando otros entes territoriales preexistentes (los Entes locales) y, desde el punto de vista de su entidad, podemos hablar de descentralización política (que implica la potestad legislativa de los entes descentralizados) o de descentralización administrativa (que supone solamente autonomía de gestión y aplicación de leyes estatales, pero no la aprobación de éstas). Y aún más, esa expresión puede incluir el traspaso de la titularidad de la competencia o la delegación de su ejercicio (como sucede en el caso del art. 150.2 de la Constitución o, en un plano menor, en el art. 27 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde se prevé que el Estado o las Comunidades Autónomas pueden “delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias”).

En ambos casos podríamos decir que hay una descentralización porque esta palabra, en sí misma, es una palabra con escaso contenido formal; es más bien una palabra que evoca un resultado, la descripción de una operación de contenido político también. Pero sea lo que sea, en cualquier caso, hablamos de relaciones entre entes, entre personas jurídicas.

Por el contrario, la palabra desconcentración evoca una relación orgánica. Lo dice o se deduce bien del art. 8.2 de la Ley 40/2015 cuando afirma que “la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias”. Se parte, pues, de la estructura orgánica de una Administración en la que competencias asignadas a los órganos superiores se trasladan a otros órganos “jerárquicamente dependientes”. Se produce una desconcentración, pues, evocando así que la competencia pasa bien a un órgano central pero inferior al inicial titular de la competencia, bien a un órgano periférico. Se trata, como ya dije más atrás, de una variante de la delegación orgánica con la particularidad de que lo que se desconcentra es la titularidad de la competencia y no sólo su ejercicio. No es, pues, propiamente, una técnica específica sino más bien un resultado derivado de la modificación de la norma atributiva de las competencias. Resultado que en la mayoría de los casos se puede conseguir también por vía de delegación, aunque en ese caso, ya sabemos que lo que se cambia es solamente el ejercicio, no la titularidad, de las competencias.

Pero, en todo caso, estamos hablando de órganos, es decir, del traspaso, cambio o alteración de competencias entre órganos de la misma Administración.