Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 49

1. He dicho antes que la Administración es una persona jurídica y que como todas las personas está internamente articulada en un conjunto numeroso y heterogéneo de unidades de gestión en función del principio de división del trabajo. Y a semejanza de lo que sucede con las personas físicas, a esas unidades las denominamos órganos, servidos cada uno de ellos por personas físicas responsables de su actividad que a ellos se encomienda.

El art. 5 de la Ley 40/2015 ratifica este planteamiento cuando afirma:

“1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

Corresponde a cada Administración delimitar “las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización”, sigue diciendo el precepto, que exige parala creación de cualquier órgano administrativo el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.

b) Delimitación de sus funciones y competencias.

c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

Los órganos, pues, son las unidades en que se articula la persona, aunque no todas esas unidades tendrán ahora la consideración de órganos puesto que, como se ha visto, la Ley exige que para ello que se trate de unidades “a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros”, lo que limita o reduce un tanto la consideración de lo que sea un órgano por más que lo que sean “efectos jurídicos frente a terceros” es también una definición difuminada habida cuenta de que toda o casi toda la actividad formal de la Administración, de una u otra manera, de forma directa o indirecta, produce algún tipo de efecto.

2. En todo caso, los órganos son sólo partes de la Administración, por más que existe una consecuencia fundamental: la actividad del órgano cuando actúa en el ámbito de sus competencias se imputa y atribuye a la persona entera, a la Administración que es quien tiene la personalidad jurídica. Actúa el órgano pero imputa su actividad a la persona jurídica garantizándose así la unidad de acción.

El órgano es, pues, una unidad de gestión necesaria por el principio de división del trabajo y en ese sentido su previsión y su mera existencia ha sido un avance histórico frente al modelo del absolutismo del Antiguo Régimen en el que todos actuaban en todo. Es lo mismo que sucede en el ámbito privado en el que las empresas están también internamente organizadas en departamentos cada uno de los cuales se ocupa de una función. Y, a la postre, todo eso se articuló y teorizó, como ya he adelantado más atrás, a imagen de los órganos de las personas físicas que tienen todas ellas órganos cada uno de los cuales se ocupa fisiológicamente de una función determinada. Y aunque sea un ejemplo muy sencillo y hasta pedestre cabe decir, para que todo el mundo lo entienda, que cuando a una persona le duele uno de sus órganos o no funciona bien, está enfermo el órgano, sí, pero el dolor y la enfermedad lo tiene la persona, el malestar se “imputa”, podríamos decir, a toda ella. Es exactamente lo que sucede en las relaciones entre la persona jurídica y los órganos que la integran, que imputan su actividad y las consecuencias de la misma a la persona a todos los efectos.

3. Todos los órganos tienen un titular, una persona física, que actúa en su nombre. Así, el órgano es el Ministerio, la Secretaría de Estado, la Subsecretaría, la Dirección General, la Alcaldía, la Presidencia... pero el titular del órgano será la Ministra, el Secretario de Estado, el Subsecretario, la Directora General, etc. Esa persona titular del órgano, para poder actuar, tiene que estar investida, es decir, debe haber sido legalmente nombrada y debe haber tomado posesión formal. Si esa circunstancia no se diera la actividad del órgano sería ilegal, no cabría la imputación de su actividad a la persona jurídica y, lo que es más grave, la persona física que simulara actuar en nombre del órgano podría llegar a estar cometiendo un delito, el de usurpación de funciones públicas al que se refiere hoy el art. 402 del Código Penal (“El que ilegítimamente ejerciere actos propios de una autoridad o funcionario público atribuyéndose carácter oficial, será castigado con la pena de prisión de uno a tres años”).

El titular del órgano se conecta con la Administración por medio de dos relaciones: la relación de servicio (en virtud de la cual ostenta una serie de derechos y obligaciones como persona individual frente a la Administración a la que sirve) y la relación orgánica (mediante la cual la persona se incrusta en la estructura administrativa y actúa como parte de ella con el efecto, ya indicado, de la imputación de su actividad al todo.

4. Cada órgano tiene asignadas atribuciones concretas, es decir, competencias. Las competencias vienen a ser, por decirlo en términos simples pero comprensibles, el trozo de potestad que a cada órgano se le asigna. Las Leyes atribuyen potestades a la Administración (por ej. la potestad sancionatoria), pero el ejercicio de esa potestad no es indiscriminado de manera que todos los órganos administrativos puedan sancionar por todo y sin límite. No. La potestad se desglosa en competencias. Como la Administración está articulado en órganos el ejercicio de esa potestad de sancionar que la ley atribuye será ejercido por los órganos de la Administración responsables de dicha materia y sólo por ellos. Cada órgano tendrá unas concretas competencias sancionadoras. No todos pueden sancionar en la misma cuantía sino solamente en el ámbito y hasta donde abarque su competencia, que es, por tanto, una determinación normativa. Por eso decimos que la competencia es el trozo de potestad que corresponde a cada órgano.

5. A una última cuestión me quiero referir, la de los conflictos interorgánico. Y es que, en efecto, en el ejercicio de sus competencias un órgano puede entrar en conflicto con otros órganos porque cree que la competencia es suya o por todo lo contrario porque piensa que la competencia es del otro. Hablamos de conflictos positivos y negativos según que se pretenda ejercer o rechazar una determinada competencia. Pues bien, ¿cómo se resolverá ese conflicto?

Si hay un conflicto entre dos personas físicas o jurídicas el conflicto se judicializa. Lo resolverá un tribunal. Pero si se trata de un conflicto entre dos órganos no se produce esa judicialización porque dos órganos de una misma persona no pueden litigar entre sí, de la misma manera que, en una situación imaginaria, no pueden enfrentarse dos órganos de una persona física entre sí. Ese conflicto se resuelve internamente, dentro de la persona jurídica. Y como dentro de cada Administración sus órganos están jerarquizados, resolverá el conflicto el superior jerárquico común a los órganos enfrentados.

Pues bien, eso es exactamente lo que prevé el Ordenamiento administrativo para los órganos administrativos. El art. 20.a) de la Ley 29/1998, de 13 julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa niega a los órganos legitimidad para recurrir (“No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) los órganos de la misma...”). Las eventuales discrepancias entre órganos de una misma persona las resuelve el superior jerárquico común. En la Administración del Estado así se contempla en la Disposición Adicional 11.ª de la Ley 40/2015 (“1. Los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre órganos de un mismo Ministerio serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que quepa recurso alguno”) y esa misma competencia corresponde, en su caso, a los Ministros o Secretarios de Estado, según los arts. 61.j) y 62.2.i) de esa misma Ley.

Cuando el conflicto surge entre dos Ministerios (que son también órganos de la persona jurídica que es la Administración del Estado) la competencia para resolverlo, previo dictamen del Consejo de Estado, es del Presidente del Gobierno (art. 2.2.l) de la Ley 50/1997, de 27 noviembre, del Gobierno).

Las Leyes autonómicas contienen previsiones semejantes y en la Administración Local, el art. 50.1 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuye esa función al Pleno (si el conflicto es entre órganos colegiados) y si no al Alcalde.

Así, pues, persona y órgano son dos realidades diferente o, si se quiere, dos ficciones distintas pero íntimamente relacionadas. Las personas, las Administraciones Públicas, están integradas por órganos jerárquicamente ordenados, pero actúan cada una de ellas con una única personalidad.