Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 48

Toda persona jurídica –y la Administración sabemos que lo es– necesita una estructura organizativa interna que, sustentada en personas físicas que administran unos medios, dirija su actividad al servicio de los fines legalmente previstos para esa persona. La organización administrativa ordena y articula coherentemente los medios humanos y materiales disponibles. Y su regulación es la primera función del Derecho.

En algún momento se discutió si el Derecho debía ocuparse de la organización. Se creía que sólo importaban al mundo jurídico las normas de relación. Pero tras las aportaciones del jurista italiano Santi Romano en su famosa obra El Ordenamiento Jurídico (1918), a la que me referiré en el Capítulo relativo a las fuentes del Derecho, se llegó a la conclusión de que las normas de organización eran la base misma del Ordenamiento puesto que sin organización no hay normas de relación y, además, porque la organización afecta también directamente a las personas. Piénsese, sin ir más lejos, en qué medida puede afectar (en materia de impuestos, servicios o recursos) a los habitantes de un municipio que éste se fusione con otro o, al revés, que se desdoble en dos. La organización es Derecho. Es la primera estructura del Derecho. Sin organización no hay Derecho.

Así, pues, el Derecho es ante todo organización. La organización supone, a la postre, una estructura social, una sociedad cuyos miembros, juntos, se articulan, se relacionan y conforman un ordenamiento. A partir de él se organizan las relaciones jurídicas. Por tanto, la organización es incluso previa a la relación y constituye, como se acaba de decir, la base del Derecho. Se ha dicho incluso que el viejo brocardo ubi societas; ibi ius (donde hay sociedad, hay Derecho) podría también invertirse para afirmar que ubi ius, ibi societas (donde hay Derecho, hay sociedad) porque sin Ordenamiento no hay propiamente sociedad.

De manera que el Ordenamiento es, en primer lugar, Organización. Y la organización en el Derecho como en la sociedad misma ha sido un modo de articulación para racionalizar el trabajo y conseguir la eficacia en los fines en cada caso propuestos. Esto se ha dado en todas las sociedades de una u otra manera. En los ámbitos privados y en los públicos. Y a ello obedece, en el fondo, la creación de ficciones como fue la idea de la personalidad jurídica tan importante por las razones que vimos más atrás tanto en el sector privado como en el de la Administración considerada, según vimos, como la parte del Estado que actúa y, por ello, se relaciona, lo que obliga a organizarse con la veste de la personalidad. La personalidad jurídica conecta, pues, con la idea de organización. Y esa misma idea apela de inmediato a una segunda idea derivada de ella: la idea de racionalización y de división del trabajo. En virtud de esa idea cada persona se articula internamente en unidades más pequeñas que imputan su actividad al todo, a la persona. Pero que se trata de unidades gestoras especializadas cada una de las cuales tiene encomendadas parcelas singularizadas de la actividad del todo a quien imputan, como digo, su actividad. Es la idea del organicismo que concibe a la persona jurídica tomando como referencia la imagen de la persona física. E igual que ésta se compone de órganos especializados, en la persona jurídica se pretende que suceda lo mismo.

Si se aplican estos planteamientos al sector público (aunque obviamente no son exclusivos de él) hallaremos en seguida como una de las primeras potestades de las Administraciones Públicas la potestad organizatoria, esto es, el poder o facultad garantizado por la ley de ordenar su propia estructura interna lo que se traduce, por ejemplo, en la aprobación de los Decretos de estructura orgánica de los Ministerios y en la creación de órganos diferenciados dentro de ella.