Читать книгу Manual de Derecho Administrativo - Luis Martín Rebollo - Страница 58

1. En el apartado o epígrafe anterior he hablado de pasada de las relaciones intersubjetivas, es decir, entre personas; relaciones que si estamos hablando de Administraciones Públicas podemos denominar también, con precisión, relaciones interadministrativas. Lo que caracteriza a la personalidad es precisamente su utilidad al explicar las consecuencias de su ámbito de relación. Pues bien, las relaciones interadministrativas pueden ser de colaboración o de conflicto y ambas cuestiones deben ser reguladas por el Derecho. Las relaciones de colaboración se plasman en los convenios que con ese u otro nombre suponen poner en común las competencias propias para producir, con mayor eficiencia y menor coste, un resultado que ambas interesa. A esos convenios, entre otros, se refieren los arts. 47 a 53 de la Ley 40/2015 que aluden también a los convenios entre Administraciones y sujetos privados y establecen algunas pautas de obligado cumplimiento que racionalizan esta frecuente realidad. Los Convenios interadministrativos pretenden no ser meras declaraciones de intenciones sino tener verdaderos efectos jurídicos pero, al mismo tiempo, “no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos” (art. 47.1). Su razón de ser, como digo, será “mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art. 48.3) para lo que podrá preverse que, una vez establecido el objeto, compromisos y duración del convenio y las actuaciones a realizar por cada sujeto, cada Administración pueda utilizar medios, servicios y recursos de la otra para conseguir los citados objetivos en el ejercicio de sus propias competencias, cuya titularidad no podrá cederse, desde luego, en el convenio. Los preceptos antes mencionados detallan luego otros aspectos concretos relacionados los requisitos, contenido, tramitación y extinción de los convenios.

Al margen quedan los Convenios entre Comunidades Autónomas a los que se refiere el art. 145 de la Constitución y se contemplan también en algunos Estatutos de Autonomía. Y los acuerdos que puedan adoptarse en las llamadas Conferencias sectoriales (arts. 147 a 152 Ley 40/2015) que es un órgano de cooperación que reúne con carácter sectorial a un miembro del Gobierno en representación de la Administración General del Estado y los equivalentes miembros de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Lo que importa subrayar ahora es simplemente esa capacidad relacional de las Administraciones Públicas como sujetos que pactan y acuerdan poner en común medios para conseguir fines que pueden ser desde el reconocimiento mutuo de los actos de una Administración en el ámbito territorial de otra hasta la financiación conjunta de obras y servicios de interés colectivo.

2. Pero en sus relaciones interadministrativas pueden surgir conflictos. Es la otra cara de la personalidad porque esos conflictos entre dos Administraciones no los puede resolver una de ellas. Debe ser un tercero, un ajeno, un juez o tribunal. Esa es la diferencia entre los conflictos interorgánicos (que los resuelve dentro de la misma Administración el superior jerárquico común a los órganos discrepantes) y los intersubjetivos en los que hay que acudir a un juez. Pero, ¿qué juez?

Aquí es donde hay que jugar con muchas matizaciones porque si nos limitamos a los conflictos puramente administrativos la respuesta es clara: el juez de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, aunque en rigor sean cosas distintas, me parece que no es impertinente introducir aquí, para intentar clarificar las cosas, la referencia a otros conflictos como los puramente constitucionales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, con alguna explicación adicional que adelante lo que se verá más tarde tanto en el Capítulo VI como en el VIII, dedicados al sistema de fuentes del Derecho y a las Comunidades Autónomas respectivamente.

Por eso, lo mejor, creo, es elaborar un cuadro que plasme los principales posibles conflictos (no sólo interadministrativos) considerando las potenciales partes en contienda, la causa o motivo del conflicto, el mecanismo procesal para su resolución y, finalmente, el órgano encargado de resolverlos.

PARTES	CAUSA O MOTIVO DEL CONFLICTO O CONTROVERSIA	PROCEDIMIENTO	RESUELVE
Estado versus Comunidad Autónoma o al revés. O dos CCAA entre sí.	Ley o normas con rango de Ley	Recurso de inconstitucionalidad	Tribunal Constitucional
Reglamento o acto administrativo considerado ilegal sólo por motivos competenciales	Conflicto de competencias	Tribunal Constitucional
Reglamento o acto administrativo considerado ilegal por cualquier motivo	Recurso contenciosoadministrativo	Jurisdicción contenciosoadministrativa
Estado o Comunidad Autónoma versus Ente local, o al revés	Reglamento o acto administrativo	Recurso contenciosoadministrativo	Jurisdicción contenciosoadministrativa
Ente local versus Estado o Comunidad Autónoma	Ley o norma con rango de Ley	Conflicto en defensa de la autonomía local	Tribunal Constitucional
Ente local versus otro Ente local	Reglamento o acto administrativo	Recurso contenciosoadministrativo	Jurisdicción contenciosoadministrativa

Este cuadro necesita alguna explicación sin perjuicio de lo que más adelante se dirá en los Capítulos VI y VIII de esta obra. Como he dicho el cuadro no se limita a exponer los conflictos entre Administraciones sino que incluye también los posibles conflictos de carácter constitucional en un Estado compuesto y descentralizado como el nuestro. Por tanto, puede haber conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, conflictos del Estado o las Comunidades Autónomas con los Entes Locales y de éstos entre sí. Y esos conflictos –con frecuencia de carácter competencial– traen causa o se plantean con motivo de una norma –Ley o Reglamento– o un acto singular.

No es fácil en este momento, cuando todavía no se dispone de todo el aparato conceptual y organizativo que se describe en otro momento explicar con rigor y en detalle todos los supuestos sintetizados en el cuadro. Me limitaré, pues, a lo fundamental y a remitir al lector interesado a los datos normativos aplicables en cada caso y a lo que más adelante se explica, como he dicho, en los Capítulos VI y VIII. Vayamos, pues, por partes siguiendo la estructura de las celdas del cuadro.

a) Si el conflicto se plantea entre el Estado y una Comunidad Autónoma y trae causa o deriva de una Ley (estatal o autonómica) sólo el Estado o la Comunidad Autónoma pueden impugnar la Ley. Lo harán a través del recurso de inconstitucionalidad (arts. 31-34 LO 2/1979, del Tribunal Constitucional) y resuelve el Tribunal Constitucional.

b) Si el conflicto se plantea entre el Estado y una Comunidad Autónoma pero deriva de un Reglamento (estatal o autonómico) el Estado o la Comunidad Autónoma tienen dos opciones. Podrán acudir al Tribunal Constitucional por la vía del conflicto de competencias (arts. 60-72 LO 2/1979), pero al precio de que el TC sólo verifica posibles invasiones competenciales; no otras posibles ilegalidades. O recurrir el Reglamento a través del recurso contencioso-administrativo (Ley 29/1998) y resuelve el órgano al que le corresponda de esa jurisdicción. En el caso de que el recurrente sea el Estado y acude al TC tiene a su favor un “arma” que no tienen las Comunidades Autónomas: el art. 161.2 CE con el efecto de la suspensión inmediata de la norma o acto impugnado.

c) Si el conflicto se plantea entre el Estado o una Comunidad Autónomas y un Ente local porque éste entienda que una Ley (estatal o autonómica) invade sus competencias no cabe el recurso de inconstitucionalidad (porque el ente local no está legitimado) pero sí algo muy parecido: el planteamiento de un conflicto en defensa de la autonomía local (arts. 75 bis-75 quinque LO 2/1979) que resuelve el Tribunal Constitucional.

d) En todos los demás casos los conflictos se canalizan a través del recurso contencioso-administrativo del que conoce esa jurisdicción (Ley 29/1998). Ya se trate de un acto o reglamento local que el Estado, la Comunidad u otro ente local entiendan ilegal o invasivo de sus competencias; ya sea el ente local el que considere ilegal un reglamento o un acto estatal o autonómico que le afecte.