Читать книгу Verwaltungsgerichtsordnung - Martin Redeker - Страница 156

2Diese Klage ist als positive oder als negative Feststellungsklage möglich. Im ersten Fall ist sie auf das Bestehen, im zweiten Fall auf das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Die Unterscheidung ist wichtig für die Frage der Beweislast für das Bestehen des Rechtsverhältnisses: bei der positiven Feststellungsklage trägt sie der Kläger, bei der negativen der Beklagte (vgl. auch § 108 Rn. 10)³.

1.Rechtsverhältnis allgemein

3a) Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist⁴. Dies setzt das Vorliegen eines überschaubaren Sachverhalts voraus, auf den eine öffentlich-rechtliche Norm angewandt werden kann. Das Rechtsverhältnis ist durch subjektive Rechte und entsprechende Pflichten gekennzeichnet; das können einzelne oder mehrere Rechte und Pflichten sein⁵. Auch selbständige Teile eines solchen Rechtsverhältnisses können Gegenstand der Feststellungsklage sein⁶, nicht aber bloße Elemente, unselbständige Teile oder Vorfragen⁷ oder einzelne, wenn auch rechtserhebliche Eigenschaften einer Person⁸ oder einer Sache⁹. Im Einzelfall ist die Abgrenzung mitunter schwierig. Ergeben sich jedoch aus der Eigenschaft einer Sache bestimmte öffentlich-rechtliche Verpflichtungen, liegt ein Rechtsverhältnis vor, auf dessen Feststellung geklagt werden kann¹⁰. Das ist bei einer FFH-Gebietsmeldung und der Erstellung der Kommissionsliste (noch) nicht erfüllt, da dies einen in der Vergangenheit liegenden vorbereitenden verwaltungsinternen Akt darstellt¹¹.

4Nicht um Eigenschaften einer Person, sondern um ein Rechtsverhältnis handelt es sich, wenn die Eigenschaft eines Deutschen ohne deutsche Staats­an­gehörig­keit¹² oder das Gemeindebürgerrecht, auch Teilhaberechte von Gemeindebürgern¹³, festgestellt werden soll oder die Zugehörigkeit zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, Stiftung oder Anstalt¹⁴; auch der Zeitpunkt, zu dem die Wirkung eines rechtsgestaltenden VA eintritt¹⁵. Nicht hierher zählen die Fälle, in denen der Erlass eines feststellenden VA begehrt wird, wie z. B. bei der Feststellung der Staatsangehörigkeit¹⁶, der Anerkennung als Flüchtling, als ausländischer Flüchtling, als po­li­tisch Verfolgter; dieser Anspruch wird mit der Verpflichtungsklage geltend gemacht. Das BVerwG¹⁷ hat die Klage auf Feststellung des Bevorzugungsverhältnisses nach § 76 BVFG dagegen zugelassen. Zulässig auch für aktives Wahlrecht¹⁸.

5Auf das Bestehen eines besonderen Pflichtenverhältnisses kann die Feststellungsklage ebenso gerichtet sein, wie auf das Innehaben eines öffentlichen Amtes, insbesondere für einzelne selbständige Rechte oder Pflichten aus diesen oder ähnlichen Rechtsverhältnissen¹⁹. Eine Gewerkschaft kann auf Feststellung des Umfanges und Zeitpunktes ihrer Beteiligung beim Erlass beamtenrechtlicher Rechts­vorschriften klagen²⁰, ein Personalrat da­rauf, dass er an 2. jur. Staatsprüfung zu beteiligen sei²¹, das Mitglied eines Personalrates da­rauf, dass Mitwirkung in Personalangelegenheiten der Beamten der Beschlussfassung des gesamten Personalrates unterliegen muss²², der Schwerbehinderte auf Inhalt und Ausmaß der Verpflichtung (Freifahrt) der Unternehmen zur Personenbeförderung²³. Das Gleiche gilt für den Naturschutzverein nach § 64 BNatSchG (vgl. § 42 Rn. 58).

6Die Gültigkeit einer Rechtsnorm kann nicht Gegenstand der Feststellungsklage nach § 43 sein, insoweit kann nur ein Normenkontrollverfahren nach § 47 in Betracht kommen²⁴. Denn es kann nur um ein konkretes, streitiges Rechtsverhältnis gehen²⁵, im Übrigen liefe sonst die Frist in § 47 Abs. 2 Satz 1 leer. Die Feststellungsklage dient allein dem Individualrechtsschutz, selbst wenn sie die Frage nach dem Bestehen eines Rechtsverhältnisses aufgrund einer Rechtsverordnung zum Gegenstand hat²⁶. Demgegenüber hat das BVerwG aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) abgeleitet, dass die Feststellungsklage statthaft ist, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten und konkreten Sachverhalt streitig ist, weil dann die Gültigkeit der Rechtsnorm (nur) eine Vorfrage ist, selbst wenn dies streitentscheidend ist²⁷. Damit wird in den Fällen effektiver Rechtsschutz gewährt, in denen die Norm eines Vollzugsaktes nicht bedarf²⁸. Der Kläger darf nicht auf das Abwarten eines Straf- oder Bußgeldverfahrens verwiesen werden²⁹. Dabei handelt es sich um eine negative Feststellungsklage gerichtet auf die Feststellung, dass wegen der Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zu dem anderen Beteiligten begründet ist; diese Feststellung kann auch bei Rechtsverhältnissen begehrt werden, die auf einem förmlichen Gesetz beruhen³⁰. Daher muss ein Beamter, der eine höhere als die gesetzlich vorgegebene Besoldung begehrt, dies durch eine Feststellungsklage geltend machen³¹.

Auch eine prinzipale Kontrolle von allgemeinen Regelungen der Verwaltung ohne Normcharakter kann mit der Feststellungsklage nicht erreicht werden³². Ebenso wenig kann Klagegegenstand sein eine abstrakte Rechtsfrage oder Rechtslage³³. Dagegen sieht die h. M. die auf den Erlass einer untergesetzlichen Norm gerichtete Feststellungsklage als zulässig an³⁴. Einer „atypischen Feststellungsklage“ gegen den Normgeber bedarf es auch unter dem Gesichtspunkt von Art. 19 Abs. 4 GG nicht³⁵. Die Diskussion wird in den nächsten Jahren noch vertieft werden müssen um die Frage, ob die allgemeine Feststellungsklage geeignet ist, vor einem deutschen Gericht un­mittel­bar gegen EU-Normen zu klagen. Für Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die den Einzelnen unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, bestimmt Art 263 Abs. 4 AEUV die Klagemöglichkeit vor dem EuG; nationaler Rechtsschutz ist nicht erforderlich. Für die davon zu unterscheidenden Rechtsakte der Union, die Gesetzgebungscharakter haben, lässt sich aus Art 19 Abs. 1 Uabs. 2 EUV die Möglichkeit ableiten, vor nationalen Gerichten Rechtsschutz zu suchen, der im System der VwGO nur über § 43 gewährt werden kann. Beschwer unterstellt, wird das VG mangels eigener Verwerfungskompetenz aussetzen und dem EuGH vorlegen³⁶.

7b) Die Klage muss der Klärung eines konkreten Rechtsverhältnisses dienen, die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits übersehbaren Sachverhalt muss streitig sein³⁷. Die Klärung abstrakter Rechtsfragen zählt hierzu nicht³⁸. Dadurch soll bewirkt werden, dass das Gericht nicht ohne konkreten Fallbezug zu abstrakten Rechtsfragen Stellung nehmen muss. Es geht eigentlich nicht um ein Problem eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses, sondern um ein Problem eines Feststellungsinteresses im Sinne eines ausreichend rechtlich verdichteten Klärungsbedarfs³⁹. Ein Rechtsverhältnis kann jedoch bereits vorliegen, wenn sich die Rechtsbeziehungen zwischen Behörde und Bürger in irgendeiner Form konkretisiert haben, so wenn unterschiedliche Rechtsauffassungen zwischen Kläger und Behörde bereits bekannt sind⁴⁰; bei der Behauptung der Behörde, dass die vom Kläger ausgeübte Tätigkeit der Erlaubnis bedürfe⁴¹, insbesondere, wenn die Behörde auf die Strafbarkeit oder Polizeiwidrigkeit der weiteren Ausübung der Tätigkeit hinweist oder mit Strafanzeige droht⁴². Das gilt auch für die Feststellung, ob das Abstellen eines LKW vor dem eigenen Anwesen Dauerparken auf öffentlichen Straßen ist⁴³; ob Mitgliedschaft zu einem Wasserverband besteht⁴⁴; ob staatliche Zuschüsse an eine Privatschule verweigert werden können⁴⁵; ob Gemeinden Baulast für kirchliche Gebäude zu tragen haben⁴⁶; ob Verbot der Neueinführung von Konzessionsabgaben für Gemeinde noch verbindlich ist⁴⁷; ob die vom Vorerben übernommene Baulast bei Eintritt der Nacherbfolge unwirksam wird⁴⁸; ob Ort und Art der Bestattung, wie testamentarisch bestimmt, zulässig sind⁴⁹; ob Informationen über den Kläger zwischen Verfassungsschutzbehörden verschiedener Länder übermittelt werden durften⁵⁰; ob verdeckte Ermittlungen rechtswidrig waren⁵¹; ob Anwalt Anspruch da­rauf hat, dass ihm Festnahme seines Mandanten mitgeteilt wird⁵². Auch eine Maßnahme der staatlichen Schulaufsicht⁵³ kann als Rechtsverhältnis Gegenstand der Feststellungsklage sein. In diesen Fällen wird jedoch häufig trotz Vorliegens konkreter Beziehungen das Feststellungsinteresse fraglich sein (vgl. Rn. 19 ff.). Den Zeitpunkt, zu dem das Bestehen oder Nichtbestehen eines streitigen Rechtsverhältnisses gerichtlich festgestellt werden soll, kann der Kläger selbst bestimmen, auch wenn das Rechtsverhältnis auf einer Rechtsverordnung beruht⁵⁴.

8c) Als Gegenstand der Feststellungsklage kommt jedes gegenwärtige Rechtsverhältnis in Betracht, wobei die VwGO keine zeitliche Dimension enthält⁵⁵. Auf ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis kann sich die Feststellungsklage richten, wenn dieses über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkungen äußert⁵⁶ oder, präziser formuliert, wenn weiterhin ein qualifiziertes⁵⁷ Feststellungsinteresse besteht⁵⁸. Dieses liegt in den für die Fortsetzungsfeststellungsklage anerkannten Fällen des Rehabilitierungsinteresses, der Wiederholungsgefahr und der Absicht, einen Amtshaftungsprozess zu führen⁵⁹ sowie in den Fällen vor, in denen sich die hoheitliche Maßnahme typischerweise so kurzfristig erledigt, dass sie ohne Annahme eines Feststellungsinteresses gerichtlich nicht überprüft werden könnte⁶⁰. Das Rechtsverhältnis muss noch tatsächlich feststellbar sein⁶¹. Unter einem vergangenen Rechtsverhältnis sind solche Rechtsbeziehungen zu verstehen, die sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits erledigt haben, unabhängig, ob sie schon bei Klageerhebung abgeschlossen waren oder sich erst während des Prozesses erledigt haben⁶². Dies kann insbesondere bei Realakten im Bereich des Polizeirechts der Fall sein⁶³. Ob auch ein zukünftiges Rechtsverhältnis Gegenstand der Feststellungsklage sein kann, ist umstritten. Es gibt Entscheidungen, die dafür⁶⁴ und solche, die dagegen⁶⁵ sprechen. Es ist vermutlich eine Frage, was man im Einzelnen darunter versteht, denn zukünftige Rechtsfragen können auch in Form einer aufschiebenden Bedingung formuliert werden⁶⁶. Es ist letztlich auch eine Frage hinreichender Konkretisierung und des berechtigten Interesses. Eine Feststellungsklage über ein zukünftiges Rechtsverhältnis und eine vorbeugende Feststellungsklage (nachstehend Rn. 9) erfüllen zwar gleichartige Funktionen. Bei zukünftigen Rechtsverhältnissen geht es darum, ob ein in der Zukunft liegender Vorgang die Tatbestandsseite einer Norm auslösen wird, während eine vorbeugende Unterlassungsklage gegeben ist, wenn auf Grund einer behördlichen Ankündigung eine belastende Maßnahme un­mittel­bar bevorsteht, deren Anordnung oder Vollziehung der Kläger abwehren möchte, weil er sie für rechtswidrig erachtet⁶⁷.

9Die vorbeugende Feststellungsklage ist zulässig⁶⁸, auch wenn das BVerwG sie in einer jüngeren Entscheidung als grundsätzlich unzulässig und nur ausnahmsweise zulässig bezeichnet hat⁶⁹. Die Feststellungsbedürftigkeit zukünftiger Rechtsverhältnisse ist dann anzunehmen, wenn bereits in der Gegenwart Dispositionen des Klägers von der verbindlichen Feststellung des künftigen Rechtsverhältnisses abhängen⁷⁰. Für vorbeugenden Rechtsschutz ist jedoch kein Raum, wenn dem Betroffenen zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten und er auf einen ausreichenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann⁷¹.

10d) Regelmäßig wird Gegenstand der Klage ein Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagtem sein. Die Klage ist auch zulässig, wenn die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen dem Beklagten und einem Dritten begehrt wird⁷², wobei jedoch für den Streit aus diesem Rechtsverhältnis der Verwaltungsrechtsweg zulässig sein muss⁷³.

2.Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlicher nichtverfassungsrechtlicher Art

11Das Rechtsverhältnis muss ein solches öffentlich-rechtlicher nichtverfassungsrechtlicher Art sein; das folgt aus § 40, da die Feststellungsklage nur zulässig ist, soweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist (vgl. Rn. 1). Die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage ist daher ausgeschlossen, soweit ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis dem Verfassungsrecht zuzurechnen ist (vgl. auch § 50 Rn. 2), wie die Beziehungen zwischen den Verfassungsorganen des Bundes und der Länder⁷⁴. Nichtverfassungsrechtlicher Art sind dagegen die kommunalen Verfassungsstreitigkeiten⁷⁵, d. h. Streitigkeiten unter kommunalen Vertretungsorganen oder innerhalb eines solchen Organs, die das Ziel haben, die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen dieser Or­ga­ne aus dem Bereich der Selbstgestaltung des kommunalen Verfassungslebens überprüfen zu lassen⁷⁶ oder die Kompetenzen dieser Or­ga­ne klarzustellen⁷⁷.

12Da die Or­ga­ne der kommunalen Vertretungskörperschaften beim Erlass dieser Beschlüsse gegenüber anderen Organen oder ihren Mitgliedern nicht auf Grund eines Über- und Unterordnungsverhältnisses handeln, liegt diesen gegenüber kein VA vor; sie können daher auch nicht Gegenstand einer Anfechtungsklage sein⁷⁸. Der Beschluss kann aber gleichwohl ein zwischen den Organen bestehendes rechtliches Verhältnis oder auf der Mitgliedschaft beruhendes Recht verletzen und deshalb rechtswidrig sein; die Klage im kommunalen Verfassungsstreit ist – wie die Klage im Verfassungsstreit nach §§ 13 Nr. 5, 67 BVerfGG – auf Feststellung dieser Rechtswidrigkeit gerichtet⁷⁹. Diese Feststellungsklage ist unabhängig davon, ob ein Gesetz sie ausdrücklich zulässt, eröffnet und wird nicht durch die Befugnis der Aufsichtsbehörde zur Beanstandung rechtswidriger Beschlüsse ausgeschlossen⁸⁰. Der zur Beanstandung Berechtigte hat dagegen kein Klagerecht gegen diese Beschlüsse⁸¹.

13Welche Rechte kommunalen Vertretungsorganen oder ihren Mitgliedern zustehen, ergibt sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht (z. B. GO, LKO)⁸². Hoppe⁸³ nimmt dagegen ein generelles subjektiv-öffentliches Recht der Juristischen Person auf Innehaltung der organisationsrechtlichen Pflichten in Verbindung mit der Wahrnehmung dieses Rechts innerhalb des einzelnen Funktionsbereichs der Or­ga­ne und Unterorgane an⁸⁴. Das Recht eines Mitgliedes kann z. B. verletzt sein beim Sitzungsausschluss⁸⁵; bei unterlassener oder nicht ordnungsgemäßer Einladung zur Sitzung⁸⁶; bei unterlassener Anordnung eines Rauchverbots in einer Rats- oder Ausschuss-Sitzung⁸⁷; bei der Weigerung, als Zuhörer an der Sitzung eines Ausschusses, dem das Mitglied nicht angehört, zugelassen zu werden⁸⁸; bei fehlerhafter Bestellung der Kreisausschussmitglieder⁸⁹; bei fehlerhafter Entsendung in den Amtsrat⁹⁰; insbesondere aber, wenn bei gesetz- oder satzungswidriger Beschlussfassung das Stimmrecht beeinträchtigt wird⁹¹; auch bei Ausschluss von der Beratung und Entscheidung wegen Befangenheit⁹²; bei Verweigerung des Handschlages als Teil der Verpflichtung eines Mitgliedes des Stadtrates⁹³.

14Umstritten ist, ob aus der Mitgliedschaft zu einer Kommunalvertretung für das einzelne Mitglied, die Fraktion oder die überstimmte Minderheit das Recht folgt, allgemein auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Beschlusses zu klagen. Dies wird von Henrichs⁹⁴ und Ule⁹⁵ mit der Begründung bejaht, dass ein Mitglied einen Anspruch auf formelle und materielle Rechtmäßigkeit des Beschlusses der Vertretung habe. Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen, da sie auf eine – unzulässige – Popularklage des Mitglieds bzw. der überstimmten Minderheit hinausläuft⁹⁶. Als Gegenstand der Feststellungsklage kommen vielmehr nur Rechte aus der kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsstellung eines oder mehrerer Mitglieder in Betracht⁹⁷, es sei denn, durch Gesetz wird ausdrücklich eine weiter gehende Befugnis eingeräumt⁹⁸, die auch in der Befugnis zur Erhebung der Anfechtungsklage⁹⁹ bestehen kann¹⁰⁰. Am eigenen Recht des Organteils fehlt es, wenn das Mitglied aus dem Gemeinderat ausgeschieden ist¹⁰¹.

15Auch im Bereich anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts können die Beschlüsse der Or­ga­ne zum Gegenstand der Feststellungsklage gemacht werden, wenn ihre Rechtswidrigkeit wegen eines Verstoßes gegen die satzungsmäßigen Befugnisse oder aus der Mitgliedschaft erwachsender Rechte geltend gemacht wird, so insbesondere, wenn Streit über die Befugnisse der Or­ga­ne oder die Gültigkeit von Wahlen besteht¹⁰². Die an der kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit entwickelten Grundsätze gelten auch für die Organstreitigkeiten der anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, es kann insoweit auf die vorhergehenden Erläuterungen und die dort aufgeführte Literatur verwiesen werden.